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關(guān)于某縣農(nóng)業(yè)綜合改革的匯報
自20xx年開始的農(nóng)村稅費改革對解決“三農(nóng)”問題起到了十分積極的作用，為社會主義新農(nóng)村建設(shè)奠定了一定的基礎(chǔ)。透過我縣改革后發(fā)生的一系列變化，我們認為，改革的成果至少體現(xiàn)在以下四個方面。
一是冗員減少，鄉(xiāng)村職能發(fā)生了深刻變化。按照精簡效能、統(tǒng)一高效的原則，精簡了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)，撤銷了各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的“三辦”、“五個中心”，行政人員精簡了10，事業(yè)編制精簡了30，在村級組織實行了交叉任職，村民小組長由村干部兼任。改革后，鄉(xiāng)村組織的職能正向指導(dǎo)和服務(wù)轉(zhuǎn)變，在發(fā)展特色種養(yǎng)業(yè)、勞務(wù)輸出等方面發(fā)揮了較好的引帶作用。
二是負擔下降，農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)的積極性空前高漲。隨著“一免三補”政策的實施，以及涉農(nóng)收費的清理，使農(nóng)民負擔降至了有史以來的最低水平。目前，農(nóng)民增加生產(chǎn)投入、應(yīng)用農(nóng)業(yè)新技術(shù)、使用機械作業(yè)的積極性都非常高。
三是管理加強，基本達到了人權(quán)、事權(quán)和財權(quán)相統(tǒng)一。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)和事業(yè)單位實行了全員競聘上崗。以“鄉(xiāng)財鄉(xiāng)用縣監(jiān)管”為核心，實行了“機構(gòu)上劃、預(yù)算代理、賬戶統(tǒng)設(shè)、資金統(tǒng)調(diào)、集中收付”的管理方式，理順了縣鄉(xiāng)分配關(guān)系，明確了收支范圍和職權(quán)范圍。改革村級經(jīng)費管理方式，實行了“村財民理鄉(xiāng)代管”制度，做到了村級資金管理統(tǒng)一實行預(yù)決算制度，村級組織自行組織收入統(tǒng)一納入縣國庫鄉(xiāng)分庫的“村級集體收入專戶”支付，村級資金的財務(wù)核算統(tǒng)一由鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管服務(wù)中心代理。
四是制度完善，一些涉及農(nóng)民切身利益的問題得到初步解決。建立和完善了以縣為主的辦學(xué)體制，推行了“一費制”。建立和完善村級“一事一議”制度，創(chuàng)造性地提出了“村事村議、組事組議、小范圍受益小范圍議”的籌資辦法。建立健全了涉農(nóng)收費的監(jiān)測、預(yù)警和查處機制，有效防止了農(nóng)民負擔反彈。建立和完善了農(nóng)村社會保障制度，農(nóng)村五保戶和弱勢群體的生活得到了基本保障。作為改革，必然要經(jīng)過探索、漸進、完善的過程。農(nóng)村稅費改革后，也不可避免地出現(xiàn)了一些新的問題，亟待在農(nóng)村綜合改革過程中加以解決。
歷經(jīng)幾次改革，農(nóng)村機構(gòu)設(shè)置和管理體制得到明顯優(yōu)化，但按照新農(nóng)村建設(shè)的要求，仍然存在著體制不理順、機制不健全的問題。
1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革不到位。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革及人員分流的有關(guān)政策，我們認為是可行的。但是也存在著對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)設(shè)置上要求過死，模式單一，沒有兼顧到不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)、不同區(qū)域的實際情況，以及人員分流渠道不暢和措施方法單一，沒有達到編制人數(shù)與財政開支相應(yīng)減少的目的等問題。
尤其在事業(yè)單位改革上，一是體制上政事不分。有的地方將行政與事業(yè)捆在一起辦公，事業(yè)單位干了一些不屬于業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的事情。事業(yè)單位不能獨立開展專業(yè)技術(shù)服務(wù)工作，聽從或依賴于行政命令，荒廢了自身的主業(yè)。二是服務(wù)質(zhì)量不高，主動性還不夠。鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位中進編人員等于進了“保險箱”，一些事業(yè)單位工作人員存在著工作職責不清、任務(wù)不明、紀律松散、分配大鍋飯等問題，對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展還起不到應(yīng)有的作用。三是高層次人才匱乏。全縣11個鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)事業(yè)單位競崗后有工作人員264人，其中，全日制�？埔陨系漠厴I(yè)生僅有15人，中級職稱以上人員15人，副高級職稱只有1人。專業(yè)技術(shù)人員比例偏低，全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)有專業(yè)技術(shù)職稱的僅有28人，全日制涉農(nóng)院校畢業(yè)生僅有22人。受編制和財力限制，新畢業(yè)的大中專畢業(yè)生難以補充。四是技術(shù)力量薄弱。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)牧綜合服務(wù)中心雖然設(shè)有專業(yè)技術(shù)人員，但最多也只有一至二人，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至一個專業(yè)技術(shù)人員都沒有，每當遇到農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害時，難以及時拿出有效措施。五是文化體育職能弱化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)改革，取消了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府文化體育機構(gòu)，僅在鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧中心設(shè)置了文化體育崗位。但占用這個崗位的人員都是其他工作干不了的，群眾性文化體育活動開展不起來，這與社會主義新農(nóng)村建設(shè)鄉(xiāng)風文明的要求不相符。
如何推動和深化下步機構(gòu)改革問題，我們建議：一是對人口少、土地面積小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，能合并的盡量合并，擴大單個鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模，相應(yīng)減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)行政編制和人員。二是在機構(gòu)設(shè)置上，可適當靈活一些，不強求統(tǒng)一模式，在機構(gòu)編制部門的宏觀控制下，允許縣鄉(xiāng)因地制宜設(shè)置機構(gòu)。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)機構(gòu)設(shè)置應(yīng)根據(jù)農(nóng)業(yè)區(qū)劃和地域特點，跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置各類區(qū)域中心站，作為縣（市）、區(qū)業(yè)務(wù)主管部門的派出單位，實行條塊結(jié)合，以條為主的管理體制，使專業(yè)技術(shù)力量整合起來，更好地發(fā)揮作用。應(yīng)設(shè)立文化體育站，加強群眾性文化體育建設(shè)。改進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對事業(yè)單位的管理模式，給事業(yè)單位更多的自主權(quán)。加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)及事業(yè)單位人員的管理，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府每年初分別確定工作目標，根據(jù)年終考核情況，采取工資活發(fā)形式，兌現(xiàn)獎懲。四是制定人員分流政策時，不應(yīng)單獨考慮年齡條件，應(yīng)將那些雖然年齡不大，但能力水平低、素質(zhì)差，不勝任工作的人員通過離職上學(xué)提高或直接分流到位，空出編制補充新的高層次專業(yè)技術(shù)人員。
2、國有農(nóng)場改革不同步。我縣設(shè)有良種場、豬場和馬場等農(nóng)牧“三場”，目前存在的問題主要有：一是“三場”的單位性質(zhì)難界定，管理出空當。體制機制不協(xié)調(diào)，它們一直按事業(yè)單位性質(zhì)管理，但在生產(chǎn)經(jīng)營方面實行承包制的企業(yè)化管理。職工身份難界定，自1979年后再未辦理過農(nóng)工轉(zhuǎn)正手續(xù)，正式農(nóng)工也是承包土地，與臨時工在待遇上并無區(qū)別。二是經(jīng)費無保障，無法正常運轉(zhuǎn)。目前，“農(nóng)牧三場”的經(jīng)費來源僅限于土地發(fā)包收益，沒有享受到村組織那樣的財政補貼，連管理人員的工資都難以兌現(xiàn)，而且隨著工資上調(diào)、退休人員增多等剛性支出的增加，有時不得不舉債維持�！叭龍觥蓖恋鼐o了職工，職工與農(nóng)民攀比思想嚴重，有的拒不繳納承包費用。在上級政府沒有出臺相關(guān)政策之前，為了“三場”的生存與發(fā)展，我們無奈還得向職工收繳土地承包費。這項工作十分難辦。三是企業(yè)辦社會的沉重包袱已使兩場難承受。豬場和馬場都設(shè)有小學(xué)，共配置教師18人，每年僅此一項就需要20萬元左右的經(jīng)費，教師的身份屬于場內(nèi)自聘，在職稱與工資及業(yè)務(wù)培訓(xùn)等方面都遇到難以解決的問題。
針對上述問題，我們建議：一是盡快出臺政策，確定“三場”的體制及今后發(fā)展走向。二是對于國營農(nóng)場職工承包場里的土地是否應(yīng)該交費，要盡快由相關(guān)部門出臺政策，以便基層在具體執(zhí)行中有據(jù)可依。三是建議有關(guān)部門也將國營農(nóng)場涉及的類似于鄉(xiāng)鎮(zhèn)五項統(tǒng)籌費統(tǒng)一納入地方財政轉(zhuǎn)移支付予以解決。四是建議對于國營農(nóng)場在企業(yè)辦社會方面給予政策支持，或納入地方教育統(tǒng)一規(guī)范管理。五是對于農(nóng)村已得到的惠民政策也要把國有“三場”納入其中，對在職農(nóng)工應(yīng)通過轉(zhuǎn)移支付全部納入社會養(yǎng)老保險范疇。
3、土地矛盾難以徹底解決。目前，涉地糾紛較多，我們縣通過土地“三清”工作使這一問題得到了較好解決，但難以做到全部徹底解決。一是二輪承包時外出打工戶、逃債戶等農(nóng)民當時未分到地，且村里未作為預(yù)留地留出來，現(xiàn)在這些農(nóng)民回來要地，機動地早就長期發(fā)包出去了，村里暫時拿不出地來補給這些戶。二是少部分村近幾年有些開荒地，如果都打入機動地，那么機動地比例過高，農(nóng)戶要求把超標準的那部分地按人均分，但這些地已長期發(fā)包出去，集體無力贖回。三是土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范，有的無合同，有的合同主要內(nèi)容表達錯誤或含義模糊，甲乙雙方易產(chǎn)生糾紛。四是戶與戶之間土地邊界不穩(wěn)定、旱田挨水田的易受水氣，導(dǎo)致糾紛較多。
建議在下步改革中推廣我縣土地“三清”工作經(jīng)驗，并將其中的一些做法以制度的形式確定下來。一是發(fā)證確權(quán)。二是建立嚴格的規(guī)范流轉(zhuǎn)制度。三是在縣一級盡快建立健全權(quán)威的農(nóng)村承包合同管理和仲裁專門機構(gòu)，依法調(diào)處合同糾紛。四是在丈量清楚、劃清界限的基礎(chǔ)上，在戶與戶之間深埋界碑。
鄉(xiāng)村債務(wù)沉重，自身發(fā)展能力較弱，一些村的經(jīng)濟已經(jīng)崩潰。
1、集體經(jīng)濟薄弱。稅費改革后，鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟受到嚴重沖擊。取消農(nóng)業(yè)稅及附加后，鄉(xiāng)村集體失去了起碼的收入來源，加之二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展嚴重滯后，鄉(xiāng)村兩級組織運轉(zhuǎn)要靠上級轉(zhuǎn)移支付維持，基本無能力投資搞建設(shè)。但是公益事業(yè)不辦不行，辦又沒有來錢道，對上爭取政策性資金時，往往要求匹配部分資金，目前這類的隱性負擔較重，解決不好會成為誘發(fā)農(nóng)民負擔反彈的一大隱患。為了保證鄉(xiāng)村兩級組織的正常運轉(zhuǎn)，近幾年來我們實行了調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制、加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移支付力度、財權(quán)事權(quán)相統(tǒng)一、縣鄉(xiāng)干部工資統(tǒng)發(fā)等辦法，但還沒有從根本上解決問題。
2、無力化解歷史債務(wù)。在稅費改革試點過程中，對鄉(xiāng)村的以往債權(quán)處理得很低調(diào)，只是清收鄉(xiāng)村干部、其他個人和外單位占用的鄉(xiāng)村資金，而農(nóng)民的絕大多數(shù)欠款沒有回收。我們針對xx（實際，通過拍賣資產(chǎn)、清理債權(quán)、機動地發(fā)包、清理三角債等形式，已經(jīng)化解掉2200萬元的債務(wù)。但據(jù)不完全統(tǒng)計，到20xx年末全縣鄉(xiāng)村兩級債務(wù)仍然高達2.5億元。目前，鄉(xiāng)村兩級組織的資源枯竭、收入萎縮、生財無源，已無力繼續(xù)化解債務(wù)，而且省里的獎勵政策在實際操作過程中也很難執(zhí)行。農(nóng)民與鄉(xiāng)村組織之間的債務(wù)糾紛已成為繼土地問題之后的又一焦點。雖然我們?yōu)榻鉀Q上述問題探索了一些途徑和辦法，但還只是權(quán)宜之計，要從根本上解決問題，還得依靠上級的政策支持。
3、農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)仍不合理。以我縣20xx年農(nóng)民人均純收入為例，在2401元的收入中，種植業(yè)收入占49.6％，勞務(wù)輸出收入占35.8％，養(yǎng)殖業(yè)收入占6.9％，其它收入占7.7％�？梢�，種植業(yè)收入仍然占據(jù)相當比例，農(nóng)民靠天吃飯問題還很嚴重。
針對上述問題，我們建議：應(yīng)加大轉(zhuǎn)移支付力度。我縣在農(nóng)村稅費改革初期，不是享受轉(zhuǎn)移支付的縣份，只享受到農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付縣的60左右。同時，省對我縣的村級轉(zhuǎn)移支付資金與改革前村級農(nóng)業(yè)稅附加相差懸殊。因此，建議省財政廳對像我們這樣的既不是十弱縣，又不是省級貧困縣，但實際上比貧困縣還困難的縣份應(yīng)該在轉(zhuǎn)移支付上特別在下一個轉(zhuǎn)移支付周期上給予我們特殊的支持，在財源建設(shè)考核上也不能與發(fā)達縣份等同考慮。在此基礎(chǔ)上，縣級財政再加大對鄉(xiāng)村的支持力度，逐步解決一些實質(zhì)性問題。應(yīng)進一步完善化解鄉(xiāng)村債務(wù)的獎勵政策�，F(xiàn)行的獎勵政策只考慮到償還公益事業(yè)發(fā)展方面的債務(wù)，但從實踐看，按照這種債務(wù)分類進行獎勵，執(zhí)行起來很困難。建議上級出臺更寬松的獎勵政策，對于墊付稅款、興辦公益事業(yè)方面?zhèn)鶆?wù)應(yīng)全部由國家承擔，對于其他類債務(wù)按一定比例獎勵。同時，還應(yīng)該針對鄉(xiāng)村兩級回收債權(quán)問題出臺相應(yīng)保護政策，以增強自我還債能力。應(yīng)探索土地規(guī)模經(jīng)營的路子。將有限的土地集中到少數(shù)懂技術(shù)、會經(jīng)營的農(nóng)民手中，甚至可以由公司化的各種協(xié)會代為經(jīng)營，提高土地的產(chǎn)出率。農(nóng)民只有完全脫離開土地，才能安心在外務(wù)工，甚至真正地轉(zhuǎn)化為市民、產(chǎn)業(yè)工人。
由于投入不足，農(nóng)村公共事業(yè)發(fā)展停滯，甚至出現(xiàn)滑坡退步問題，現(xiàn)狀令人堪憂。稅費改革后，由于投入機制的改變，農(nóng)村公共事業(yè)發(fā)展存在著十分嚴重的問題，從農(nóng)村實際看，行路難、吃水難、上學(xué)難、看病難、養(yǎng)老難等問題突出，與建設(shè)社會主義新農(nóng)村的要求極不適應(yīng)。
1、無力投入農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。稅費改革后，取消了對農(nóng)民的籌資、籌勞，要求農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要通過村民“一事一議”來解決，從實際看，這個辦法在操作中遭遇到很多難題。除非村民都非常迫切需要這項公益事業(yè)，或者鄉(xiāng)村干部在這個地方很有號召力，這事才勉強能辦，而一般情況下都很難議成。
為了減輕縣鄉(xiāng)財政的壓力，快速發(fā)展農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，一方面，建議省里出臺新的政策，代替“一事一議”辦法，能不能將“兩補”資金作為興辦農(nóng)村社會公益事業(yè)的專項基金，由村集體統(tǒng)一使用，由群眾參與資金管理和使用監(jiān)督。另一方面，建議取消關(guān)于縣級財政對省以上專項建設(shè)資金進行匹配的政策。
2、農(nóng)村教育和衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展嚴重滯后。就一個縣來說，發(fā)展教育和衛(wèi)生事業(yè)，原則上應(yīng)該由縣政府承擔，便于對與事業(yè)相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施改善和人才隊伍建設(shè)等諸多方面進行通盤考慮，但限于財力，有些問題難以解決。
在教育事業(yè)發(fā)展上，一是經(jīng)費投入不足�！耙钥h為主”管理體制實行后，我縣基本建立起了農(nóng)村中小學(xué)公用經(jīng)費保障機制，能夠維持學(xué)校正常運轉(zhuǎn)。但是隨之而來的是鄉(xiāng)村兩級對教育投入的積極性大大降低，農(nóng)村教育投入明顯不足，農(nóng)村中小學(xué)公用經(jīng)費處于低標準狀態(tài)。二是教師編制核定過少。我縣是一個經(jīng)濟欠發(fā)達的半山區(qū)農(nóng)業(yè)縣份，轄區(qū)面積較大，辦學(xué)網(wǎng)點分散。幾年來我們按照上級教育部門的有關(guān)文件精神，合理調(diào)整了辦學(xué)網(wǎng)點布局，合并了一些學(xué)校。目前全縣共有中小學(xué)校150所，有學(xué)生43743人，教職工2981人。根據(jù)黑政辦發(fā)〔20xx〕69號文件精神，給我縣核定的編制數(shù)是20xx人，但目前看，這些編制無法保證教育教學(xué)工作的需要。據(jù)測算，我縣實際需要教職工編制總數(shù)為2760人，還需要增加編制708人。為此，一是建議進一步完善“政府辦學(xué)、管理以縣為主”的管理體制，制定嚴密的領(lǐng)導(dǎo)干部目標考核制度，充分調(diào)動鄉(xiāng)、村組織和領(lǐng)導(dǎo)抓教育工作的積極性。二是建議省里能夠根據(jù)我們的實際對教師編制進行重新核定，希望領(lǐng)導(dǎo)們將我縣的實際情況向省編委及省人事廳溝通，幫助我縣解決這一實際困難。
在衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展上，縣鄉(xiāng)村三級投入明顯不足，農(nóng)民看病難、看病貴的問題十分突出。目前，村衛(wèi)生組織名存實亡；鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院力量薄弱，醫(yī)生整體素質(zhì)偏低，醫(yī)療設(shè)備簡陋，醫(yī)療條件很差，一些醫(yī)院連小手術(shù)都作不了。
3、農(nóng)村社會保障能力較弱。五保戶供養(yǎng)標準過低，實行分散供養(yǎng)的，每年每人1200元標準，再加上分得的土地，對于一般家庭來說，基本生活還可勉強維持，但是一旦患病或房屋損壞嚴重需維修房屋則無能為力。在敬老院集中供養(yǎng)的90以上是二輪土地承包前入院的，都沒有分得土地，每人每年1500元生活費標準根本不夠用。根據(jù)我縣實際調(diào)查情況看，要達到當?shù)鼐用褚话闵顦藴�，每人每年�?000元左右。其中伙食費每人每年1200元；院民換季、日常生活用品、取暖費、水電費每人每年需1240元；敬老院工作人員工資每人每年需560元。目前，敬老院已成為各鄉(xiāng)鎮(zhèn)一大包袱，房屋維修靠承包商墊資，老人治病和日常用品等靠賒欠，每個敬老院都有債務(wù)，少的幾萬元，多的十幾萬。盡管我縣財政在地方財力十分困難的情況下，每年為每個敬老院增撥二萬元經(jīng)費，但還不能從根本上解決問題。
為此建議：一方面，提高五保戶生活費標準。分散供養(yǎng)的由1200元標準提高到20xx元，集中供養(yǎng)的應(yīng)從1500元提高到3000元，并應(yīng)由國家和省級財政統(tǒng)一標準固定下來，避免出現(xiàn)由于地區(qū)貧富差異，五保對象供養(yǎng)標準不一的問題。另一方面，整合現(xiàn)有敬老院資源。根據(jù)《黑龍江省民政廳關(guān)于“十一五”期間加強農(nóng)村敬老院規(guī)劃改造的意見》精神，國家和省級財政在敬老院建設(shè)上應(yīng)實行專項資金投入，按照各地建設(shè)規(guī)模和實際工程造價應(yīng)補貼50以上，尤其是地方財政困難，靠國家和省級財政轉(zhuǎn)移支付補貼的市縣，更應(yīng)加大國家及省級財政資金投放力度。
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