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淺析民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的范圍與方式
摘 要：
2013年實(shí)施的修改后民事訴訟法明確賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)法院民事執(zhí)行活動(dòng)的檢察監(jiān)督權(quán)，但監(jiān)督權(quán)的范圍和具體監(jiān)督方式并未具體規(guī)定。本文結(jié)合修改后民事訴訟法和“兩高”會(huì)簽文件，并參考部分地方檢法會(huì)簽文件，通過(guò)對(duì)當(dāng)前民事執(zhí)行檢察監(jiān)督現(xiàn)狀的總結(jié)，分析民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的原則，進(jìn)而論證民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的范圍和方式。
關(guān)鍵詞：民事執(zhí)行；檢察監(jiān)督；檢察建議
2013年1月1日起生效實(shí)施的民事訴訟法第235條明確了“人民檢察院有權(quán)對(duì)民事執(zhí)行活動(dòng)實(shí)施法律監(jiān)督”的內(nèi)容，至此，檢察機(jī)關(guān)對(duì)法院民事執(zhí)行活動(dòng)的監(jiān)督權(quán)“名正言順”。
一、民事執(zhí)行檢察監(jiān)督現(xiàn)狀
2011年兩高聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于在部分地方開展民事執(zhí)行活動(dòng)法律監(jiān)督試點(diǎn)工作的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》）選定十二個(gè)省、自治區(qū)、直轄市441個(gè)試點(diǎn)單位開展民事執(zhí)行活動(dòng)監(jiān)督試點(diǎn)，試行后，取得良好的監(jiān)督效果。2011年4月至2012年3月，各試點(diǎn)單位共受理執(zhí)行監(jiān)督案件2115件，審查處理1589件，立案1480件，其中發(fā)出檢察建議1366件，發(fā)出糾正違法通知書65件，采取其他監(jiān)督措施154件。檢察建議被采納1216件，糾正違法59件，其他監(jiān)督意見獲采納71件。[1]
目前民事執(zhí)行檢察監(jiān)督工作中，檢法之間對(duì)《通知》在認(rèn)識(shí)上尚存在一定分歧，主要體現(xiàn)為檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)以監(jiān)督為主還是支持和促進(jìn)法院執(zhí)行為主，啟動(dòng)監(jiān)督程序是否僅限于“當(dāng)事人、利害關(guān)系人的申請(qǐng)”，檢察機(jī)關(guān)調(diào)閱執(zhí)行案卷、調(diào)查案件方式、檢察建議書發(fā)向?qū)ο�、監(jiān)督程序提起時(shí)間等如何確定等。
二、民事執(zhí)行檢察監(jiān)督原則
2012年民事訴訟法修改確立了檢察監(jiān)督應(yīng)當(dāng)遵循依法監(jiān)督、當(dāng)事人窮盡救濟(jì)、監(jiān)督謙抑等原則。
（一）依法監(jiān)督原則
依法監(jiān)督原則是指檢察機(jī)關(guān)在對(duì)法院民事執(zhí)行活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督時(shí)，對(duì)于符合法律規(guī)定監(jiān)督條件的案件，必須嚴(yán)格依據(jù)法律規(guī)定的范圍、程序和方式予以監(jiān)督。其包含兩次含義，一是作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，只要發(fā)現(xiàn)有違反國(guó)家法律統(tǒng)一和正確實(shí)施的情形，檢察機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)進(jìn)行監(jiān)督，而無(wú)需當(dāng)事人申請(qǐng)，二是檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督應(yīng)建立在自身合法的基礎(chǔ)之上，不僅體現(xiàn)在對(duì)民事執(zhí)行監(jiān)督的程序合法上，還體現(xiàn)在監(jiān)督活動(dòng)的具體實(shí)施方面也必須符合法律規(guī)定。
（二）當(dāng)事人救濟(jì)途徑窮盡原則
民事訴訟法為當(dāng)事人及利害關(guān)系人設(shè)置了執(zhí)行救濟(jì)權(quán)，包括程序上的救濟(jì)和實(shí)體上的救濟(jì)，比如向法院提出異議、復(fù)議或異議之訴等。因此，對(duì)法院正在進(jìn)行的異議、復(fù)議審查或?qū)徖淼漠愖h之訴不宜進(jìn)行監(jiān)督，只有在這些救濟(jì)程序結(jié)束后方可進(jìn)行法律監(jiān)督。不過(guò)對(duì)此也有例外，田凱教授認(rèn)為，“通過(guò)異議之訴尋求救濟(jì)的案件少之又少，有些法院執(zhí)行部門以當(dāng)事人有救濟(jì)途徑為借口，對(duì)執(zhí)行異議不予認(rèn)真審查，徒增當(dāng)事人訴累，因此對(duì)執(zhí)行活動(dòng)及當(dāng)事人救濟(jì)過(guò)程中法院的執(zhí)行活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義”。[2]筆者贊同田凱教授的意見，司法實(shí)踐中，的確存在部分執(zhí)行人員的消極不履行職責(zé)行為，嚴(yán)重侵害了當(dāng)事人的合法權(quán)益，甚至侵害國(guó)家、社會(huì)公共利益，對(duì)此種嚴(yán)重違法行為，作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的檢察機(jī)關(guān)，應(yīng)予以監(jiān)督糾正。
（三）監(jiān)督謙抑原則
“兩高”制定《通知》后，部分試點(diǎn)檢察院認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)民事執(zhí)行工作進(jìn)行廣泛地監(jiān)督，少數(shù)試點(diǎn)法院、檢察院甚至突破文件，對(duì)案件來(lái)源、監(jiān)督方式等方面超出文件規(guī)定精神，筆者認(rèn)為這樣的觀點(diǎn)和情況即使是在民事訴訟法修改后也不太適宜。目前，“即使最堅(jiān)決的加強(qiáng)檢察監(jiān)督論者也認(rèn)為應(yīng)當(dāng)遵循監(jiān)督謙抑原則，否則可能造成實(shí)踐中各行其是、胡亂監(jiān)督的情況發(fā)生，產(chǎn)生與立法原意相背離的后果，因此應(yīng)慎之又慎”。[3]強(qiáng)調(diào)檢察機(jī)關(guān)通過(guò)排除民事執(zhí)行中障礙的方式進(jìn)行民事執(zhí)行監(jiān)督，對(duì)法院執(zhí)行活動(dòng)予以支持，尤為重要。[4]
三、民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的范圍與對(duì)象
民事執(zhí)行監(jiān)督范圍有廣義與狹義之分，其中廣義說(shuō)主張民事執(zhí)行活動(dòng)中的檢察監(jiān)督不僅針對(duì)法院執(zhí)行部門，而且針對(duì)應(yīng)該接受檢察監(jiān)督的執(zhí)行活動(dòng)中的當(dāng)事人。[5]狹義說(shuō)主張檢察院作為公權(quán)力機(jī)關(guān)，其監(jiān)督范圍應(yīng)限定于法院的執(zhí)行活動(dòng)，其乃檢察權(quán)對(duì)執(zhí)行權(quán)的制約。[6]
筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)主要指向公權(quán)力，并不直接針對(duì)私權(quán)利。因此，在民事執(zhí)行活動(dòng)中，檢察機(jī)關(guān)的檢察監(jiān)督對(duì)象針對(duì)法院以及作為當(dāng)事人參與到執(zhí)行活動(dòng)的當(dāng)公權(quán)力主體。
（一）法院作為民事執(zhí)行檢察監(jiān)督對(duì)象
法院作為民事執(zhí)行檢察監(jiān)督對(duì)象時(shí)，檢察監(jiān)督范圍又可細(xì)化為對(duì)違法執(zhí)行行為的檢察監(jiān)督、對(duì)不當(dāng)執(zhí)行行為的檢察監(jiān)督以及對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪的執(zhí)行人員的檢察監(jiān)督。
1、 對(duì)違法執(zhí)行行為的檢察監(jiān)督
執(zhí)行違法行為，主要表現(xiàn)為執(zhí)行主體違法、執(zhí)行程序違法、執(zhí)行裁定超越審判權(quán)、執(zhí)行裁定認(rèn)定事實(shí)或適用法律錯(cuò)誤。[7]其中不具有執(zhí)行資格的執(zhí)行主體執(zhí)法或執(zhí)行人員違反回避制度等執(zhí)行主體違法情形較為少見，最常見的為執(zhí)行程序違法和執(zhí)行裁定超越審判權(quán)。
2、 對(duì)不當(dāng)執(zhí)行行為的檢察監(jiān)督
執(zhí)行人員對(duì)判決的執(zhí)行不僅應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行法律，而且應(yīng)當(dāng)以高效、文明、合理的方式行使，否則將達(dá)不到預(yù)期的執(zhí)行目的。常見的雖不違法，但卻不當(dāng)?shù)膱?zhí)行行為主要有以下幾種：一是明顯消極執(zhí)行行為；二是濫用執(zhí)行權(quán)損害公民、法院或其他組織的合法權(quán)益；三是嚴(yán)重的不文明執(zhí)法行為；四是違反法律職業(yè)道德的執(zhí)行行為。
應(yīng)當(dāng)指出的是，檢察機(jī)關(guān)對(duì)于法院民事執(zhí)行中存在的不當(dāng)執(zhí)行行為行使檢察監(jiān)督權(quán)時(shí)，一般通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督方式實(shí)施，在以其他方式實(shí)施時(shí)應(yīng)當(dāng)慎重處理。只有不當(dāng)執(zhí)行行為社會(huì)影響較大，嚴(yán)重侵害當(dāng)事人合法權(quán)益，而法院內(nèi)部又不予處理時(shí)，檢察機(jī)關(guān)方得行使檢察監(jiān)督權(quán)。 �。ǘ┢渌珯�(quán)力主體作為民事執(zhí)行檢察監(jiān)督對(duì)象
我國(guó)同法國(guó)[8]類似，有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)不履行司法裁判確定的義務(wù)，執(zhí)行當(dāng)事人或案外人損害國(guó)家和社會(huì)公共利益，也屬于檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督范圍。另外從民事執(zhí)行檢察監(jiān)督功能來(lái)看，檢察監(jiān)督不僅承載了解決“執(zhí)行亂”的功能，而且部分承擔(dān)了解決“執(zhí)行難”的功能，“兩高”在《通知》第五條對(duì)此作出了明確規(guī)定，即對(duì)于國(guó)家機(jī)關(guān)等特殊主體為被執(zhí)行人的執(zhí)行案件，人民法院因不當(dāng)干預(yù)難以執(zhí)行的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)向相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)等提出檢察建議。
四、民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的方式
檢察建議是“兩高”《通知》中明確規(guī)定的執(zhí)行監(jiān)督方式，也是司法實(shí)踐中最常見的一種監(jiān)督方式。除此之外，當(dāng)前地方檢察機(jī)關(guān)采用較多的監(jiān)督方式還有：糾正違法通知書、現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督等，至于抗訴能否作為民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的方式，尚未出現(xiàn)先例，學(xué)界也存在爭(zhēng)議。
（一）檢察建議
根據(jù)《通知》，檢察建議分兩種，對(duì)法院的檢察建議和對(duì)其他公權(quán)力機(jī)關(guān)的檢察建議。程序上，《通知》中要求檢察機(jī)關(guān)對(duì)符合監(jiān)督情形的民事執(zhí)行活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)經(jīng)檢察委員會(huì)決定并通過(guò)提出書面檢察建議的方式對(duì)同級(jí)或下一級(jí)法院的民事執(zhí)行活動(dòng)實(shí)施法律監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，監(jiān)督對(duì)象是公法意義上的公權(quán)力義務(wù)主體，可向黨政機(jī)關(guān)、群團(tuán)組織、國(guó)有企事業(yè)單位等發(fā)檢察建議。
（二）提起抗訴
檢察機(jī)關(guān)能否對(duì)執(zhí)行程序中的裁定錯(cuò)誤抗訴，關(guān)鍵取決于該裁定錯(cuò)誤能否通過(guò)再審予以糾正�！皯�(yīng)當(dāng)看這種裁定是否在執(zhí)行依據(jù)的法律文書基礎(chǔ)之上，創(chuàng)設(shè)、變更或消滅了民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系。如果民事執(zhí)行中的裁定創(chuàng)設(shè)、變更、消滅了民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系，就應(yīng)當(dāng)納入民事抗訴范圍，反之就沒(méi)有必要通過(guò)再審糾正，不需提出抗訴”。[9]筆者贊同該觀點(diǎn)，即民事執(zhí)行程序中的裁定如果涉及民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系的設(shè)立、變更和消滅，檢察機(jī)關(guān)就有權(quán)將其納入抗訴范圍。因?yàn)榉ㄔ涸趫?zhí)行活動(dòng)中就有關(guān)爭(zhēng)議所作出的錯(cuò)誤裁定，性質(zhì)上仍屬于一種審判行為，能夠通過(guò)再審予以糾正，檢察機(jī)關(guān)可因利害關(guān)系人的申請(qǐng)或依職權(quán)行使抗訴權(quán)，啟動(dòng)再審程序，以撤銷違法的執(zhí)行裁定。
（三）現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督
現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督，其實(shí)質(zhì)上是事中監(jiān)督，是檢察機(jī)關(guān)以法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的身份參與民事執(zhí)行。主要依據(jù)是1990年9月《關(guān)于開展民事經(jīng)濟(jì)行政訴訟法律監(jiān)督試點(diǎn)工作的通知》，實(shí)踐中，通常是由法院或地方黨委、人大安排，對(duì)民事執(zhí)行中的重大疑難復(fù)雜案件，由檢察機(jī)關(guān)派員到執(zhí)行現(xiàn)場(chǎng)，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題第一時(shí)間向執(zhí)行機(jī)關(guān)提出建議或意見�，F(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督的實(shí)時(shí)性對(duì)于保障法院執(zhí)行的順利開展，保障執(zhí)行當(dāng)事人的合法權(quán)益，均具有良好效果，因而適用較為廣泛[10]。
從民事執(zhí)行實(shí)踐的需要來(lái)看，可對(duì)以下執(zhí)行實(shí)施行為實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督，一是容易形成爭(zhēng)議且出錯(cuò)后果難以彌補(bǔ)的執(zhí)行實(shí)施行為，如標(biāo)的物評(píng)估、拍賣、變賣或以以物抵債行為等；二是容易形成爭(zhēng)議且相關(guān)證據(jù)難以固定的執(zhí)行實(shí)施行為，如責(zé)令退出土地、遷出房屋等執(zhí)行行為；三是執(zhí)行機(jī)關(guān)認(rèn)為確有必要由檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督的執(zhí)行實(shí)施行為。[11]除此之外，對(duì)于涉及國(guó)家、集體及社會(huì)公共利益或有重大影響的案件、上級(jí)機(jī)關(guān)要求進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督的、人民法院邀請(qǐng)的也可以采取現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督形式。
（四）糾正違法通知書
檢察機(jī)關(guān)針對(duì)法院執(zhí)行程序明顯違法、后果嚴(yán)重的執(zhí)行行為或嚴(yán)重?fù)p害當(dāng)事人的合法權(quán)益，發(fā)出檢察建議法院不予采納或回復(fù)，或者存在明顯錯(cuò)誤的案件，使用抗訴方式無(wú)法及時(shí)糾正的情形下，可采用糾正違法通知書方式予以監(jiān)督。
注釋：
[1]李娜：《全國(guó)4年受理民行執(zhí)行檢察案34599件》，載于《法制日?qǐng)?bào)》2012年6月5日第5版。
[2]田凱：《執(zhí)行監(jiān)督論》，中國(guó)檢察出版社2010年8月第一版，第174頁(yè)。
[3]參見江必新：《新民事訴訟法執(zhí)行程序講座》，法律出版社2012年9月第一版，第226-227頁(yè)。
[4]參見肖建國(guó)：《民事執(zhí)行中的檢法關(guān)系問(wèn)題》，載于《法學(xué)》2009年第3期。
[5]楊榮馨：《略論強(qiáng)制執(zhí)行的檢察監(jiān)督》，載于《人民檢察》2007年第13期。
[6]譚秋桂：《民事執(zhí)行檢察監(jiān)督機(jī)制分析》，載于《人民檢察》2008年第22期。
[7]參見田凱：《執(zhí)行監(jiān)督論》，中國(guó)檢察出版社2010年8月第一版，第176-177頁(yè)。
[8]在法國(guó)，檢察官承擔(dān)收集債務(wù)人情報(bào)，幫助司法執(zhí)達(dá)官解決公共機(jī)構(gòu)以及應(yīng)當(dāng)接受行政和司法監(jiān)督的機(jī)構(gòu)以保密義務(wù)為借口而設(shè)置的障礙。法國(guó)檢察官在民事執(zhí)行中的監(jiān)督職權(quán)，是對(duì)執(zhí)行情況的監(jiān)督和對(duì)執(zhí)行效果的保障，主要體現(xiàn)為司法官的身份和職權(quán)幫助執(zhí)達(dá)官排除執(zhí)行中的障礙，從而使得判決或其他執(zhí)行依據(jù)得以執(zhí)行。參見張劍文：《民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的理論與實(shí)踐—以制度創(chuàng)新為視角》，載于《第五屆國(guó)家高級(jí)檢察官論壇論文集》2009年7月，第332-333頁(yè)。
[9]參見張步洪：《新民事訴訟法講義》，法律出版社2012年9月第一版，第189頁(yè)。
[10]鄭州市檢察機(jī)關(guān)對(duì)對(duì)債務(wù)人長(zhǎng)期不履行債務(wù)的法院民事執(zhí)行活動(dòng)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督，因檢察機(jī)關(guān)的介入緩解了被執(zhí)行人的抵觸情緒，使得案件順利執(zhí)行，法院認(rèn)識(shí)到檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行執(zhí)行監(jiān)督可以增強(qiáng)執(zhí)行公信力，主動(dòng)要求檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督。向當(dāng)事人講明檢察人員的身份和職責(zé)，明確法院的執(zhí)行主體地位和檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督地位，對(duì)法院的執(zhí)行活動(dòng)只建議不指揮。檢察人員填寫《民事案件現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)行監(jiān)督表》，由法院執(zhí)行人員、檢察人員和當(dāng)事人簽名，保障現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)行監(jiān)督的規(guī)范性和記錄的真實(shí)性�！白�2003年新密市院開展現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)行監(jiān)督以來(lái)，鄭州市兩級(jí)院共進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督69起，發(fā)現(xiàn)和糾正執(zhí)行不當(dāng)行為32起，有效規(guī)范了法院現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)行行為”。 參見田凱：《執(zhí)行監(jiān)督論》，中國(guó)檢察出版社2010年8月第一版，第162-164頁(yè)。
[11]譚秋桂樹：《民事執(zhí)行檢察監(jiān)督機(jī)制分析》，載于《人民檢察》20078年第22期。
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