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城鎮(zhèn)化過程中集體經(jīng)濟組織成員權益保護法律問題
“城中村”是指在城市建成區(qū)或規(guī)劃區(qū)范圍內具有鄉(xiāng)村性質的居住區(qū)，或者說是一類處于由鄉(xiāng)村居住區(qū)（村莊）向城市居住社區(qū)轉型過程中的過渡型居住區(qū)，它是中國快速城市化與征地擴大化共同作用的結果，也是長期以來重經(jīng)濟建設輕社會發(fā)展，導致社會城市化滯后于土地城市化的結果。筆者以新鄉(xiāng)縣幾年來城中村改造為視野，經(jīng)過認真調研，對城鎮(zhèn)化過程中集體經(jīng)濟組織成員權益保護的法律問題進行分析，并提出相關的對策。
一、新鄉(xiāng)縣城鎮(zhèn)化過程中城中村改造的現(xiàn)狀
新鄉(xiāng)縣地處中原經(jīng)濟區(qū)中心地帶，縣域面積382平方公里，轄1個省級經(jīng)濟開發(fā)區(qū)和6鎮(zhèn)1鄉(xiāng)，178個行政村，35萬人，耕地35萬畝。全縣綜合經(jīng)濟實力連續(xù)多年保持全省20強。2006年將全縣178個行政村規(guī)劃成54個新型農(nóng)村社區(qū)，截至目前，已啟動建設32個，其中，市級示范社區(qū)8個。累計投入新型農(nóng)民住宅建設資金28.7億元，建成和在建新型農(nóng)民住宅15509套，建筑面積306.5萬平方米，32個社區(qū)均開始入住，入住農(nóng)戶12276戶，入住率達70%。
城中村改造中發(fā)現(xiàn)的問題
1、土地問題。新型農(nóng)村社區(qū)建設規(guī)模大、速度快、對土地的需求大與建新房拆舊宅的周期長、難度大并不易及時騰出土地的現(xiàn)狀是當前深入推進新型農(nóng)村社區(qū)建設的突出矛盾。
2、資金問題。一是新鄉(xiāng)縣城中村改造主要靠各級財政資金投入支撐，特別是依靠縣財政投入，近年來，新鄉(xiāng)縣投入新型農(nóng)村社區(qū)的各類項目資金6.4億元，其中投入新建社區(qū)的近5億元，目前僅夠完成20個新建社區(qū)一期基礎設施和公共服務設施建設及部分拆遷補償。如果保持目前的投入機制，不但縣財政將被拖跨，社區(qū)建設也將難以為繼。二是農(nóng)民到新型農(nóng)村社區(qū)建房，戶均投資需20萬元左右，由于農(nóng)民的信用意識薄弱，而銀行貸款門檻又過高，導致農(nóng)民較難獲得銀行的貸款。
3、舊宅拆遷問題。舊宅拆遷成本高、難度大。新鄉(xiāng)縣由于經(jīng)濟基礎較好，2000年以來全縣50%以上的農(nóng)戶都完成了新一輪的房屋翻建，且翻建的房屋全部是兩層以上樓房。以古固寨鎮(zhèn)后辛莊村為例，拆除160多戶，已投入拆遷資金1400萬元，平均每戶需投入拆遷資金8萬元，如果不引入市場機制，巨額的舊宅拆除補償資金根本無法籌措。
4、運行管理問題。在城中村改造推進中，雖然各項公共服務設施按照規(guī)劃配套跟進實施，但由于上級對組織機構、人員構成及辦公經(jīng)費來源沒有明確意見或規(guī)定，加上公共服務設施內部軟件配置也需要資金投入和過渡周期，導致社區(qū)組織機構和人員配備無法及時到位，出現(xiàn)了重建設、輕運行的問題。
5、規(guī)劃管理問題。新鄉(xiāng)縣成立“村改居”工作機構——制定村集體資產(chǎn)共有者身份確認方案——清產(chǎn)核資——產(chǎn)權界定——資產(chǎn)評估——評估確認——制定村集體經(jīng)濟組織改制和村集體資產(chǎn)量化方案——征求村民意見——修改完善方案——村民會議表決通過——報鎮(zhèn)政府或街道辦事處備案——組織實施。共規(guī)劃54個新型農(nóng)村社區(qū)，目前已啟動32個，調研表明，雖然很多規(guī)劃已制定出臺，但在規(guī)劃執(zhí)行中仍存在不少問題。一是規(guī)劃優(yōu)先的理念沒有得到很好落實，部分規(guī)劃層次偏低、前瞻性不強；二是總體規(guī)劃與重點規(guī)劃的制定、銜接還有待進一步完善；三是城鄉(xiāng)一體的規(guī)劃執(zhí)法體制尚未理順，導致規(guī)劃執(zhí)法不到位。
二、集體資產(chǎn)管理的現(xiàn)狀及問題
首先，集體資產(chǎn)運營收益難以在城中村民之間實現(xiàn)公平分配。在城中村改造過程中，許多地方采取了對集體資產(chǎn)進行量化分配、對集體經(jīng)濟組織進行股份制改造的措施，旨在通過建立現(xiàn)代企業(yè)管理制度，使產(chǎn)權明晰，保障每一個城中村民的經(jīng)濟利益，但是，大部分城中村民目前尚不具備作為現(xiàn)代企業(yè)股東的知識與素質，不懂得如何行使自己對企業(yè)的權利以及保護自身的合法利益，對企業(yè)經(jīng)營狀況和盈利狀況缺乏知情權，企業(yè)經(jīng)營管理者的行為得不到股東的監(jiān)督和制約，企業(yè)改制只是一個表面化的形式，并未真正建立起規(guī)范的現(xiàn)代企業(yè)管理制度，收益分配的不公平難以避免。其次，城中村集體資產(chǎn)經(jīng)營收益具有不確定性。在市場經(jīng)濟背景下，城中村股份制經(jīng)濟的盈利狀況既取決于其自身的競爭能力，又取決于宏觀經(jīng)濟背景，具有極大的不確定性，以此作為城中村民生活福利和社會保障資金的來源，顯然具有較大的風險。
三、關于集體成員權受損害的現(xiàn)狀及問題
通過土地流轉，讓農(nóng)民放棄土地進入城鎮(zhèn)成為市民，這一過程中的農(nóng)民權益再次引起關注。集體成員權受損害的現(xiàn)狀及問題有：1.農(nóng)民的農(nóng)村集體土地的所有權面臨被剝奪的危險。在土地流轉中，給予農(nóng)民補償?shù)囊矁H限于農(nóng)民承包地和宅基地。整組整村搬遷后集體建設用地、未承包土地、公用地要么不給于補償，要么補償與農(nóng)民無緣。2.以土地承包經(jīng)營權換社保的方式，既不合法也不合理。首先，以土地換社保違背了中央土地承包經(jīng)營權長久不變的政策導向。其次，以土地換社保的做法，是社會保障制度城鄉(xiāng)分割的產(chǎn)物。目前我國城鎮(zhèn)已經(jīng)建立起了比較完善的包括養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷保險在內的社會保險制度，住房公積金、經(jīng)濟適用房、廉價住房等住房保障制度，基本涵蓋了社會保障的所有項目。若農(nóng)民的社保要用其主要的生產(chǎn)資料--土地交換為代價，顯然與中央統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展、實行城鄉(xiāng)一體化的精神背道而馳。再次，以可以世代繼承的土地承包經(jīng)營權和集體經(jīng)濟組織資產(chǎn)的成員受益權換取這一代農(nóng)民的社會保障，無疑是對農(nóng)民的不公。這種制度安排，農(nóng)民付出的代價和承擔的風險是巨大的。第四，沒有考慮農(nóng)民的穩(wěn)定就業(yè)和收入的增長。失去土地承包經(jīng)營權后，斷了非農(nóng)就業(yè)農(nóng)民的退路，減少于兼業(yè)農(nóng)民的收入來源，特別是純農(nóng)戶失地意味著失業(yè)，尤其是中老年農(nóng)民，不少將依靠領取的基本生活補助費維持生計。
3.集中居住后農(nóng)民失多得少。一是農(nóng)民貢獻了較大面積的宅基地，但只是得到集中居住區(qū)面積有限的住房。二是減少了部分農(nóng)民的家庭副業(yè)收入。三是集中居住后農(nóng)民的生活成本大幅度增加。集中居住后，蔬菜等副食品消費全部要購買，水電費、物業(yè)費等的支出大幅度增加。
四、土地征收補償費的分配問題 （1）關于在政府、集體、村民之間的分配：筆者認為：集體經(jīng)濟組織應是村民集體管理集體經(jīng)濟而設立的組織，村內集體收入應當由村集體經(jīng)濟組織進行分配，但在實踐中，很多地方?jīng)]有成立村集體經(jīng)濟組織，其收入分配由村民委員會或村民小組代為行使權利。因而，當土地收益分配糾紛發(fā)生訴訟時，便發(fā)生在村民與村集體經(jīng)濟組織、或村民委員會、或村民小組之間。因村民委員會、村民小組是村民自治組織，村集體經(jīng)濟組織是經(jīng)濟管理的組織，兩者均不是一級政府機構，所以，進行的管理、分配等活動不具有行政性。
（2）關于村民各家各戶之間的分配：法律已規(guī)定土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有，所以有權參與分配的也只能是集體經(jīng)濟組織成員。而認定的依據(jù)一般應以戶籍為原則，但戶籍又不是惟一依據(jù)。在實際分配時應注意區(qū)分如下幾種情況：1、為了分配土地補償費，以不正當手段遷入戶口，不應當認定其分配資格；2、為了成就某種便利條件而將戶口遷入，不應當認定其分配資格，如許多中、小學和幼兒園的就讀條件中包括戶口所在地，部分家長為子女擇校而將子女的戶口遷入親戚處；3、因在大中專院校就讀而將戶口遷出，其父母仍以集體經(jīng)濟組織的基本生產(chǎn)資料為經(jīng)濟生活保障，為確保其安心學習所必要的生活費用，應當認定其分配資格；4、大中專院校畢業(yè)后又將戶口遷回，已屬居民戶，且已在外工作，有生活來源，雖然未將戶口遷至其工作所在地，但不應當以戶口在本村認定其分配資格；5、已嫁入的婦女，戶口已遷入，應查明其娘家所在地是否已收回其責任田，如未收回，其作為農(nóng)民的合法權益未被侵犯，不應當認定其分配資格；6、確系本村新生人口，根據(jù)法律規(guī)定，人的民事權利能力始于出生，故不能以其戶口手續(xù)未辦好而拒絕發(fā)放，只要能夠確認征地補償費產(chǎn)生于其出生之后，就應當認定其分配資格。另外，筆者認為：1、服刑人員的合法財產(chǎn)權利不受剝奪，不應當以其正在服刑為由拒絕發(fā)放；2、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織無權扣留村民的合法財產(chǎn)，確實存在其他糾紛應通過正當途徑、合法程序解決。
五、城中村改造過程中成員權益保護的對策與措施
集體經(jīng)濟組織成員權包括了對于集體財產(chǎn)的所有權，還包括了對于集體事務的管理權。集體組織成員權包括：（1）監(jiān)督和參與對集體財產(chǎn)民主管理的權利。（2）有權根據(jù)章程選舉集體財產(chǎn)的管理機構和負責人。（3）有權依據(jù)法律規(guī)定分得宅基地建造房屋。（4）有權要求分取收益。（5）在集體財產(chǎn)遭受侵害的情況下，有權推選代表人向法院提起訴訟。一些地方集體經(jīng)濟組織或者村民委員會的負責人在涉及農(nóng)村征地補償、土地使用權流轉方面，違反法定程序出售、出租集體財產(chǎn)、發(fā)包集體土地、侵吞土地補償款，損害了集體經(jīng)濟組織成員的合法權益。這一規(guī)定在這些方面賦予了集體經(jīng)濟組織成員以司法救濟權，但是其可操作性和適用范圍遠遠小于實際的需要。
1、修改現(xiàn)行法律，建立有利于農(nóng)民土地權益保障的農(nóng)地產(chǎn)權制度�，F(xiàn)行憲法規(guī)定：農(nóng)村和城市郊區(qū)土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有以外，屬于集體所有。本著“耕者有其田”的精神，通過新的立法或司法解釋，明晰集體土地的具體含義，“農(nóng)村集體”可以理解為所有農(nóng)戶或成員聯(lián)合成一個整體，對所擁有的土地享受法律上的最終歸屬權、管理和控制權、收益權；還可以理解為集體中每個成員對于土地擁有公平的占有權和使用權，使農(nóng)村集體經(jīng)濟的每一個成員都擁有按股分割農(nóng)地所有權的權利，可以將土地入股、向企業(yè)出租，從而分享不斷上升的土地級差收益。
2、改革農(nóng)村土地征收制度，切實保障失地農(nóng)民的合法權益。首先，嚴格界定“公共利益”的內涵與外延，借鑒國外立法對“公共利益”做出列舉性規(guī)定，將國家的征地權嚴格限定于公共利益的需要，防止征地權的濫用。其次，制定科學合理的征地補償標準。必須制定新的補償辦法，以市場補償為原則，補償費要以土地的市場價格為依據(jù)，同時要考慮農(nóng)民失地后選擇就業(yè)、居住、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等基本需要以及土地的區(qū)位、市場供求狀況、當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展狀況及政府的宏觀政策等因素，讓農(nóng)民分享到經(jīng)營城市過程中土地增值部分的收益，保障農(nóng)民不因土地被征收而生活水平下降。再次，增加土地征收的安置方式。改一次性的貨幣補償為分期和終身的貨幣補償；改貨幣補償?shù)膯我环绞綖榘ㄘ泿虐仓�、社會保險安置、土地使用權入股安置等多種形式的復合安置，以根本解決失地農(nóng)民的后顧之憂。最后，建立嚴格、透明的土地征收程序。主要包括：預先通告，確保失地農(nóng)民知情權；召開征地聽證會，確保有關權利人的話語權；建立集體土地征用異議制度，對有異議的，應當允許行政相對人通過行政復議或行政訴訟尋求救濟；加強監(jiān)督，使征地行為透明化，避免以各種理由和形式截留、挪用、侵占農(nóng)民的土地補償費用。
3、制定《農(nóng)民權益保障法》，明確農(nóng)民土地權益的內涵。農(nóng)民土地權益具體包括：1、財產(chǎn)權，既農(nóng)民對土地的使用、收益和增值的權利。2、生存權，即農(nóng)民依靠土地進行生產(chǎn)和生活的權利。3、就業(yè)機會的權利，即農(nóng)民以土地為勞動對象，實現(xiàn)勞動價值的權利。4、農(nóng)地發(fā)展權。即將農(nóng)地改為最佳利用方向的權利。它是內生于土地所有權而又可從土地所有權中分離出來的一種用益物權，農(nóng)民作為集體土地所有者和土地承包經(jīng)營者應當享有這種權利。5、成員權，即農(nóng)民作為集體土地的共同擁有者成員之一，對于集體土地的處置、收益等事務，天然地享有決策權。6、與土地有關的一系列相關權利。
4、完善農(nóng)民土地權益保障機制。 （一）建立農(nóng)民土地權益的司法救濟途徑。為保證被征收方的合法權益，通過司法機關或獨立的第三方對土地征收補償糾紛進行審理或仲裁是確保土地征用征收公平性的必然發(fā)展趨勢。 （二） 建立農(nóng)民法律援助制度。具體措施為：首先，國家積極引導獨立于法院體系之外的法律服務機構，成立專門的農(nóng)民土地權益法律援助中心或部門，為農(nóng)民在土地權利方面提供政策咨詢和法律援助。其次，法律援助中心的律師必須經(jīng)過土地管理部門的培訓，熟悉與土地保障有關的法律法規(guī)和政策條文。再次，法律援助中心應當采取多種形式，如通過媒體宣傳、散發(fā)書面資料，對農(nóng)民提供面對面的咨詢等方式，向農(nóng)民傳播有關土地權利的常識。最后，所有服務和法律代理均應當實行低價收費或者免費。（三） 建立失地農(nóng)民最低生活保障制度。地方立法機關應根據(jù)本地的實際情況制定《征地保障辦法》，合理界定保障對象；科學確定最低生活保障線標準。同時，確立多渠道的資金籌集機制，以確保被征地農(nóng)民基本生活保障費在規(guī)定時間內全額到位。（四） 建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度。具體內容包括：為失地農(nóng)民建立相應的社會醫(yī)療救助制度；加快農(nóng)村合作醫(yī)療組織的立法；探索失地農(nóng)民醫(yī)療保障機制，建立失地農(nóng)民醫(yī)療保障體系中的個人帳戶和集體帳戶，以應對大病風險醫(yī)療問題。（六）建立失地農(nóng)民就業(yè)培訓機制。加強對失地農(nóng)民的職業(yè)教育和職業(yè)培訓，建立一個布局合理的人員培訓網(wǎng)絡，根據(jù)不同的年齡階段和文化層次進行有針對性的培訓，讓失地農(nóng)民真正掌握一門非農(nóng)職業(yè)技能，提高他們的就業(yè)能力。
（作者通訊地址：新鄉(xiāng)縣人民法院，河南 新鄉(xiāng) 453700）
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