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論我國(guó)偵查權(quán)行政化運(yùn)作的弊端與控制
內(nèi)容摘要：偵查權(quán)具有行政性，如果在行使過(guò)程中沒(méi)有通過(guò)司法權(quán)加以控制，勢(shì)必會(huì)侵害公民的基本權(quán)利。因此，筆者結(jié)合我國(guó)偵查權(quán)行政化運(yùn)作的狀況，對(duì)偵查權(quán)行政化運(yùn)作的危害性及司法控制進(jìn)行闡述。
關(guān)鍵詞：偵查權(quán)；行政化運(yùn)作；司法控制
偵查權(quán)是針對(duì)犯罪行為而發(fā)動(dòng)，考慮到犯罪行為的隱秘性和突發(fā)性，為保障在時(shí)空條件上能夠?qū)Ψ缸镄袨樽鞒黾皶r(shí)的回應(yīng)，偵查權(quán)的運(yùn)用尤其主動(dòng)。但偵查權(quán)具有較強(qiáng)的擴(kuò)張性與攻擊性，偵查活動(dòng)的開(kāi)展以及偵查措施的采用幾乎都是以限制甚至剝奪犯罪嫌疑人或第三人的人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益為前提的，不可避免地給公民的生活權(quán)益造成強(qiáng)制性損害。因此，偵查權(quán)的合理配置與控制就起著限制偵查權(quán)恣意行使的“限權(quán)”功能。為了將偵查權(quán)的行使限定在合理的范圍內(nèi)，必須對(duì)偵查權(quán)行使加以限制，以防止其因缺乏司法控制而過(guò)度行政化�；诖�，筆者通過(guò)對(duì)我國(guó)偵查權(quán)配置的立法與實(shí)踐考察，分析了我國(guó)偵查權(quán)存在的行政化趨勢(shì)及其危害性，并對(duì)偵查權(quán)司法控制的必要性及機(jī)制構(gòu)建進(jìn)行了闡述。
一、我國(guó)偵查權(quán)配置的立法與實(shí)踐
通過(guò)對(duì)我國(guó)偵查權(quán)配置的立法與實(shí)務(wù)的初步考察，可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)是根據(jù)“分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約”的原則來(lái)定位公、檢、法三機(jī)關(guān)的職能分工與相互關(guān)系的，從而形成了“流水線型”的訴訟構(gòu)造。公安機(jī)關(guān)在三機(jī)關(guān)中職能廣泛，處于“龍頭”地位，檢察機(jī)關(guān)享有部分偵查權(quán)，而法院在偵查權(quán)的行使過(guò)程中則被“擱置”起來(lái)，實(shí)際上形成了以偵查為中心的訴訟構(gòu)造。在這種訴訟構(gòu)造中，偵查權(quán)配置體系的最大特點(diǎn)就是，權(quán)力過(guò)分集中于偵查機(jī)關(guān)，偵查權(quán)的行使完全由偵查機(jī)關(guān)自己掌握，缺乏中立的司法機(jī)關(guān)(如法院)的監(jiān)督制約，偵查權(quán)運(yùn)作呈現(xiàn)出強(qiáng)烈的行政化色彩。
二、偵查權(quán)的行政化運(yùn)作及其危害性
偵查權(quán)是一種既與司法權(quán)有別，又不同于行政權(quán)，是既具有行政性，又具有訴訟性的一種國(guó)家權(quán)力。既然偵查權(quán)有別于行政權(quán)，其運(yùn)作的方法和程序必然要符合和遵循訴訟規(guī)律，按照訴訟程序運(yùn)作。但是，從我國(guó)刑事訴訟法的規(guī)定與司法實(shí)踐狀況來(lái)看，我國(guó)偵查權(quán)的運(yùn)作具有明顯的行政化色彩。這種行政化色彩主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是偵查程序啟動(dòng)的行政化。受傳統(tǒng)法文化、司法體制、訴訟結(jié)構(gòu)等因素的影響，我國(guó)刑事訴訟中的職權(quán)主義色彩依然相當(dāng)濃重，偵查活動(dòng)是以收集犯罪證據(jù)，查獲犯罪人為目標(biāo)的，一旦發(fā)生犯罪，為了及時(shí)查清案件事實(shí)，偵查機(jī)關(guān)就必須主動(dòng)采取行動(dòng)，否則就可能喪失收集證據(jù)的最佳時(shí)機(jī)。從該方面看，我國(guó)偵查程序啟動(dòng)上的積極主動(dòng)性特點(diǎn)恰恰與行政權(quán)的積極運(yùn)作具有很大的相似性。同時(shí)，偵查程序啟動(dòng)的行政化還表現(xiàn)在程序的自行適用上。盡管實(shí)踐中偵查機(jī)關(guān)的案件來(lái)源有一部分是被害人的控告、群眾的報(bào)案或者舉報(bào)，但這只不過(guò)是偵查機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)犯罪的一種途徑。
換句話說(shuō)，即使沒(méi)有被害人的控告、群眾的報(bào)案或者舉報(bào)，偵查機(jī)關(guān)基于預(yù)防犯罪的需要也具有主動(dòng)搜索犯罪線索的職責(zé)。而基于這一職責(zé)，即使沒(méi)有任何跡象表明有犯罪事實(shí)發(fā)生，偵查機(jī)關(guān)也有可能實(shí)施某些偵查措施，啟動(dòng)偵查程序，做到所謂“防患于未然”。二是偵查行為與強(qiáng)制措施適用的行政化。從我國(guó)現(xiàn)行刑事訴訟法所規(guī)定的偵查行為和強(qiáng)制措施來(lái)看，分為對(duì)人的強(qiáng)制與對(duì)物的強(qiáng)制兩個(gè)方面。前者如拘傳、取保候?qū)�、監(jiān)視居住、拘留、逮捕、訊問(wèn)犯罪嫌疑人或被告人、詢問(wèn)證人、詢問(wèn)被害人、通緝等，后者如搜查、扣押、查封、凍結(jié)、查詢等。對(duì)于這些偵查行為與強(qiáng)制措施，除逮捕以外，偵查機(jī)關(guān)在適用時(shí)，都是自行決定。事前既無(wú)須向法院或法官提請(qǐng)審查批準(zhǔn)，事后也無(wú)需經(jīng)法院或法官審查確認(rèn)，法庭審判也無(wú)須就偵查行為與強(qiáng)制措施適用的合法性與合理性接受法官的審查，更不存在征求偵查對(duì)象意見(jiàn)的問(wèn)題。三是偵查決策的行政化。與司法的合議制不同，偵查的決策常常實(shí)行所謂的“首長(zhǎng)制”即決策權(quán)集中在“首長(zhǎng)”一人手中，其他人雖有權(quán)參與討論和提出建議，但不能左右最終的決定。
在偵查活動(dòng)中，由于偵查機(jī)關(guān)面對(duì)的犯罪和犯罪人與其他行政機(jī)關(guān)所面對(duì)的社會(huì)態(tài)勢(shì)和情況基本相同，甚至有時(shí)就是社會(huì)狀況的晴雨表，偵查機(jī)關(guān)為應(yīng)對(duì)這種不斷變化的犯罪及犯罪人，通常要及時(shí)作出決策，而由于首長(zhǎng)制具有權(quán)力集中、責(zé)任明確、行動(dòng)迅速以及高效率等優(yōu)點(diǎn)，因而現(xiàn)代各國(guó)偵查機(jī)關(guān)均實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，由偵查機(jī)關(guān)的主要負(fù)責(zé)人行使決策權(quán)。在我國(guó)，偵查過(guò)程中幾乎所有的問(wèn)題皆由偵查機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人決策。如根據(jù)《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》的規(guī)定，自公安機(jī)關(guān)接受案件時(shí)起，如果認(rèn)為符合立案條件，就要由接收單位制作《刑事案件立案報(bào)告書(shū)》，經(jīng)縣級(jí)公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，予以立案。此后涉及適用拘傳、取保候?qū)�、監(jiān)視居住、拘留、逮捕等強(qiáng)制措施以及搜查、扣押、查詢、凍結(jié)、鑒定、通緝等偵查行為時(shí)，都由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，然后交由偵查人員執(zhí)行。四是偵查價(jià)值追求的行政化。通常，司法追求的側(cè)重點(diǎn)是公正，而偵查所追求的側(cè)重點(diǎn)則在于效率。效率是行政活動(dòng)極其重要的價(jià)值目標(biāo)，或者說(shuō)是主要價(jià)值追求，這一點(diǎn)與偵查活動(dòng)并無(wú)區(qū)別。實(shí)踐中，偵查處于同犯罪作斗爭(zhēng)的第一線，犯罪分子為了逃避法律的制裁，經(jīng)常采取各種手段力圖逃脫偵控機(jī)關(guān)的追捕，如破壞犯罪現(xiàn)場(chǎng)，威脅、引誘證人改變證言，甚至殺死證人、被害人等。因此，偵查機(jī)關(guān)注重的是辦案效率，有時(shí)甚至為了效率而不惜非法取證或暴力取證。除上述之外，偵查權(quán)的行政化還表現(xiàn)在偵查活動(dòng)的可授權(quán)性和可委托性等方面。
偵查權(quán)的行政化運(yùn)作，對(duì)提高偵查機(jī)關(guān)的辦案效率，打擊犯罪，有著十分重要的作用，但其危害性也不可低估。首先，偵查權(quán)的行政化運(yùn)作可能侵犯公民的人身權(quán)。公民的人身權(quán)包括人身自由權(quán)、人格尊嚴(yán)權(quán)、隱私權(quán)等。從偵查實(shí)踐來(lái)看，由于偵查權(quán)的行使常常伴隨著直接的強(qiáng)制力，偵查權(quán)的行政化運(yùn)作幾乎必然涉及到相關(guān)公民的人身權(quán)、人格尊嚴(yán)權(quán)、隱私權(quán)等權(quán)利。其次，偵查權(quán)的行政化運(yùn)作可能侵犯公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)由于我國(guó)偵查權(quán)的行政化運(yùn)作，諸如搜查、扣押、查封、凍結(jié)、沒(méi)收等偵查行為或強(qiáng)制手段的采用都由偵查機(jī)關(guān)自行決定，且使用的隨意性相當(dāng)大，這就造成了對(duì)相關(guān)公民不動(dòng)產(chǎn)與動(dòng)產(chǎn)的嚴(yán)重侵害。因此，主要法治國(guó)家的刑事立法對(duì)實(shí)施偵查行為或強(qiáng)制措施都有明確的規(guī)定，要求偵查機(jī)關(guān)在采取偵查行為或強(qiáng)制措施時(shí)，必須事先取得法院或法官的批準(zhǔn)，或事后獲得法院或法官的審查確認(rèn)，而且在英美法國(guó)家執(zhí)行令狀后仍須受到法官的司法審查。盡管由警察實(shí)施的無(wú)證逮捕、無(wú)證搜查的情況十分普遍，但無(wú)證逮捕、無(wú)證搜查也要接受法院或法官的司法審查，如美國(guó)，凡是無(wú)證逮捕的，必須在逮捕后迅速將被逮捕人帶到治安法官處對(duì)是否存在“可能成立的理由”進(jìn)行司法審查，只有在認(rèn)定存在“可能成立的理由”時(shí)，逮捕的羈押效力才能維持。反觀我國(guó)偵查行為與強(qiáng)制措施的實(shí)施，除逮捕外，全部由偵查機(jī)關(guān)掌控，缺乏中立的第三方法院或法官的參與和監(jiān)督，偵查權(quán)行使的隨意性相當(dāng)大，行政化運(yùn)作趨勢(shì)十分明顯，這種狀況的存在必然導(dǎo)致對(duì)公民人身權(quán)的侵害。
三、控制偵查權(quán)行政化運(yùn)作的必要性與機(jī)制構(gòu)建
如上所述，偵查權(quán)除了具有行政性以外，還帶有訴訟性的本質(zhì)，離開(kāi)訴訟性而過(guò)于行政化，其結(jié)果必然是偵查權(quán)的自我膨脹、失去控制。從偵查權(quán)的實(shí)際運(yùn)行來(lái)看，偵查權(quán)的行使是以刑事司法為載體的，因此，通過(guò)司法權(quán)對(duì)偵查權(quán)進(jìn)行適當(dāng)?shù)目刂坪捅O(jiān)督就十分必要。
首先，對(duì)偵查權(quán)進(jìn)行司法控制是防止偵查權(quán)被濫用的需要�！皬氖挛锏谋举|(zhì)來(lái)說(shuō)，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力制約權(quán)力�！辫b于對(duì)權(quán)力這一天然屬性的認(rèn)識(shí)，現(xiàn)代法治國(guó)家大都通過(guò)立法對(duì)國(guó)家權(quán)力進(jìn)行規(guī)制，確定不同性質(zhì)的權(quán)力由不同的國(guó)家機(jī)關(guān)或部門(mén)掌控，并要求不同的權(quán)力主體之間要相互監(jiān)督，相互制約，從而達(dá)到彼此平衡、防止權(quán)力專(zhuān)斷的目的。其中，司法權(quán)對(duì)立法權(quán)和行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督和制約，主要是通過(guò)法院對(duì)立法機(jī)關(guān)制定的法律文件的合憲性和合法性進(jìn)行解釋以及對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政行為進(jìn)行司法審查來(lái)實(shí)現(xiàn)的。至于在刑事訴訟中對(duì)偵查權(quán)的控制問(wèn)題，德國(guó)學(xué)者赫爾曼指出：“德國(guó)的法學(xué)思想一直認(rèn)為，允許實(shí)施強(qiáng)制性侵犯公民的權(quán)力時(shí)，一方面，必須對(duì)國(guó)家權(quán)力的強(qiáng)制權(quán)明確地予以劃分和限制，另一方面，必須由法院對(duì)強(qiáng)制性措施進(jìn)行審查，使公民由此享受到有效的法律保障。”從各國(guó)的立法和司法判例來(lái)看，刑事訴訟中對(duì)偵查權(quán)的控制主要是通過(guò)司法權(quán)對(duì)偵查權(quán)的事前許可和事后審查完成的。
其次，對(duì)偵查權(quán)進(jìn)行司法控制是保障人權(quán)的內(nèi)在要求。在刑事訴訟中，犯罪嫌疑人、被告人的特殊地位決定了他們的權(quán)利極易受到侵犯，尤其是在偵查階段，由于偵查權(quán)運(yùn)作的單方性，使缺乏有效制約的偵查活動(dòng)最有可能侵犯犯罪嫌疑人的權(quán)利。一般而言，當(dāng)公民個(gè)人的權(quán)利受到國(guó)家機(jī)關(guān)的侵犯時(shí)，通過(guò)自力救濟(jì)的途徑是難以解決的，只能尋求法律的保護(hù)，即通過(guò)國(guó)家的另一項(xiàng)權(quán)力——司法權(quán)給予最終的救濟(jì)。在現(xiàn)代法治理念下，當(dāng)公民的權(quán)利尤其是人身權(quán)利受到侵犯時(shí)，賦予公民以尋求法院救濟(jì)的權(quán)利，從而以司法權(quán)這種國(guó)家權(quán)力來(lái)監(jiān)督行政權(quán)和立法權(quán)依法行使，這對(duì)于保護(hù)公民個(gè)人權(quán)利具有非常重要的意義。
再次，對(duì)偵查權(quán)進(jìn)行司法控制是正當(dāng)法律程序的應(yīng)有之義。作為一項(xiàng)重要的司法原則，正當(dāng)法律程序包含著公正、理性、文明等訴訟價(jià)值。目前，正當(dāng)法律程序已成為人們衡量刑事訴訟程序是否公正的重要標(biāo)準(zhǔn)。作為公正的標(biāo)準(zhǔn)，正當(dāng)法律程序要求控辯雙方在訴訟地位上平等，在訴訟手段上對(duì)等。訴訟地位平等要求控辯雙方在訴訟中的法律地位平等，在法官面前得到同等的對(duì)待；而訴訟手段對(duì)等又稱“平等武裝”，它要求賦予控辯雙方平等的訴訟權(quán)利和攻防手段。事實(shí)上，在刑事訴訟尤其是偵查程序中，控辯不平等、控強(qiáng)辯弱的問(wèn)題非常突出。因此，為了維護(hù)基本的訴訟公正，多數(shù)國(guó)家的立法確立并實(shí)行了控辯平等原則，一方面規(guī)定偵控機(jī)關(guān)的客觀義務(wù)；另一方面加強(qiáng)對(duì)犯罪嫌疑人、被告人的權(quán)利保護(hù)，賦予犯罪嫌疑人、被告人一系列的特殊程序或者訴訟特權(quán)，如賦予犯罪嫌疑人、被告人沉默權(quán)，獲得律師幫助權(quán)，庭前獲悉指控罪名和控方證據(jù)，禁止雙重危險(xiǎn)等，以使他們?cè)趨⑴c能力和訴訟地位方面逐步接近或趕上他們的訴訟對(duì)手，使控辯雙方本不平等的訴訟地位得到適當(dāng)平衡。
因此，在我國(guó)，要強(qiáng)加對(duì)偵查權(quán)的有效控制，必須借鑒主要法治國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建事前審查與事后審查相結(jié)合的司法審查機(jī)制。具體而言，可以從兩個(gè)方面入手：
首先，改革偵查程序構(gòu)造，導(dǎo)入訴訟機(jī)制。眾所周知，訴訟成立的基本條件是必須具備控、辯、審三方，而在我國(guó)的偵查程序中，只有偵查機(jī)關(guān)和犯罪嫌疑人兩方，而作為審判方的法院并不介入偵查活動(dòng)，這種缺乏制約的權(quán)力必然導(dǎo)致濫用。因此，偵查程序結(jié)構(gòu)的改革必須從權(quán)力制約入手，通過(guò)司法權(quán)的介入以形成對(duì)偵查權(quán)的限制。這樣，在偵查程序中就形成控、辯、審三方組合的訴訟格局。適應(yīng)這一需要，確立對(duì)偵查行為或強(qiáng)制措施的司法審查原則是當(dāng)前在偵查程序中導(dǎo)入訴訟機(jī)制的最有效方法。從偵查權(quán)的運(yùn)作來(lái)看，偵查權(quán)具有主動(dòng)性和單方性的特點(diǎn)，這種特點(diǎn)決定了偵查權(quán)的運(yùn)用常常會(huì)對(duì)犯罪嫌疑人的權(quán)利造成限制和不便，為將損失降低到最小限度，合理的做法是在偵查權(quán)對(duì)犯罪嫌疑人的權(quán)利產(chǎn)生限制之前，對(duì)其合法性和正當(dāng)性進(jìn)行審查。由于法官處在控、辯雙方之外，具有中立性，且對(duì)雙方主張的權(quán)利毫無(wú)利害關(guān)系，由其行使審查權(quán)最為合適。因此，應(yīng)當(dāng)在我國(guó)的偵查程序中引入司法審查原則和令狀制度，由法官對(duì)公安機(jī)關(guān)或人民檢察院實(shí)施的涉及對(duì)犯罪嫌疑人的人身自由或者財(cái)產(chǎn)權(quán)利的限制或者剝奪行為進(jìn)行全面審查，以確保偵查行為的合法性和正當(dāng)性。
其次，構(gòu)建偵查行為或強(qiáng)制措施的事后審查機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)偵查行為或強(qiáng)制措施的司法控制。由于偵查活動(dòng)的緊急性，偵查機(jī)關(guān)常常在法律規(guī)定的緊急情況下，無(wú)證實(shí)施某種偵查行為或強(qiáng)制措施。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)在構(gòu)建事前預(yù)防機(jī)制的同時(shí)，設(shè)立事后補(bǔ)救措施，也即針對(duì)違法偵查行為或強(qiáng)制措施設(shè)置程序性裁判機(jī)制和制裁機(jī)制，凡認(rèn)為偵查機(jī)關(guān)侵犯自己合法權(quán)益或者偵查行為或強(qiáng)制措施不合法、不適當(dāng)?shù)�，犯罪嫌疑人可以申�?qǐng)法官進(jìn)行審查。經(jīng)審查確定申請(qǐng)理由成立的，除解除違法偵查行為或強(qiáng)制措施、排除相關(guān)證據(jù)外，還應(yīng)當(dāng)依法追究違法者的法律責(zé)任。
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