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農(nóng)村稅費(fèi)改革期待更大突破
――山東農(nóng)村稅費(fèi)改革與農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題調(diào)查分析
一、稅費(fèi)改革工作進(jìn)展順利，取得了明顯成效
（一）這次稅費(fèi)改革力度大、政策落實(shí)好，農(nóng)民負(fù)擔(dān)確實(shí)減輕 （二）稅費(fèi)改革規(guī)范了農(nóng)村分配行為，理順了干群關(guān)系，促進(jìn)了社會(huì)穩(wěn)定
改革前，基層干部很大一部分精力都用在催糧派款上，工作難度大，群眾有抵觸情緒，干群關(guān)系緊張。農(nóng)村稅費(fèi)改革，從制度上規(guī)范了農(nóng)村分配行為，使農(nóng)村稅費(fèi)征管工作和分配關(guān)系邁向規(guī)范化，較好地解決了征管工作中的“以債抵稅”、“基層干部墊稅”、“隨意多收、以支定收、強(qiáng)行收取”和“農(nóng)民互相觀望而遲交賦稅”的問題�；鶎痈刹繌拇呒Z派款中得到解脫，有更多的時(shí)間和精力幫助農(nóng)民發(fā)展經(jīng)濟(jì)，干群關(guān)系有了明顯的改善，進(jìn)一步增強(qiáng)了基層黨組織的吸引力和凝聚力，提高了黨和政府在人民群眾中的威信。群眾普遍反映現(xiàn)在“交得明白，交得放心”、“負(fù)擔(dān)不重了，干部不兇了”。從本次調(diào)查的9個(gè)村看，沒有發(fā)生一起因繳納稅費(fèi)而上訪的案件。從全省來看，經(jīng)過各方面的努力，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)工作取得明顯成效，全省連續(xù)3年沒有發(fā)生重大惡性事件。
(三)稅費(fèi)改革規(guī)范了政府行為，強(qiáng)化了服務(wù)功能，促進(jìn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能的轉(zhuǎn)變
改革后，農(nóng)稅征管工作實(shí)現(xiàn)了由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府主導(dǎo)型，向財(cái)稅、農(nóng)業(yè)部門執(zhí)法主體型的轉(zhuǎn)變。這一轉(zhuǎn)變從客觀上加速了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)職能的轉(zhuǎn)變。將直接管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的職能轉(zhuǎn)變到落實(shí)各項(xiàng)政策、抓好行政執(zhí)法、提供公共服務(wù)上來，強(qiáng)化了為農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民服務(wù)的功能。稅費(fèi)改革還促進(jìn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革和人員精簡。從面上看，近年來，全省通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整和機(jī)構(gòu)改革，撤并700多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，精減分流3萬多人；通過開展村“兩委”交叉任職，減少村干部近10萬人，大大減少了財(cái)政負(fù)擔(dān)。
（四）稅費(fèi)改革促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的調(diào)整
費(fèi)稅改革后，土地面積成了計(jì)稅的依據(jù)，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅逐步取消，糧食比較效益低，農(nóng)民為了增加收益，積極在自己的土地上種植比較效益高的經(jīng)濟(jì)作物和發(fā)展特色農(nóng)業(yè)，提高土地的產(chǎn)出效益。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全省糧經(jīng)作物種植面積之比由2002年的57：43調(diào)整到2003年的54：46，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)逐漸優(yōu)化。
二、稅費(fèi)改革中遇到的困難及存在問題
農(nóng)村稅費(fèi)改革取得了很大成效，但在改革過程中也遇到一些困難和問題，主要表現(xiàn)在：
（一）農(nóng)民負(fù)擔(dān)仍然較重，隱性負(fù)擔(dān)還沒有涉及 從與城鎮(zhèn)居民的比較情況看，稅負(fù)差距則更大。以我省農(nóng)村稅費(fèi)改革為例，2002年的農(nóng)業(yè)稅稅率不超過7%，農(nóng)業(yè)稅附加不超過20%，綜合負(fù)擔(dān)率大體為8.4%。從消費(fèi)者角度比較，城鎮(zhèn)居民工薪階層需繳納個(gè)人所得稅。根據(jù)現(xiàn)行稅制規(guī)定，個(gè)人月工資收入低于800元不征稅(相當(dāng)于年收入9600元)；月工資收入超過800元只就超過部分征稅，如超過800元以上、1300元以下稅率為5%，即月收入1300元(相當(dāng)于年收入15600元)，只需納稅25元(年納稅300元)，負(fù)擔(dān)率僅為1.9%(300元/15600元)。從經(jīng)營者角度比較，城鎮(zhèn)居民從事工商業(yè)要繳納流轉(zhuǎn)稅和所得稅，考慮到增值稅和營業(yè)稅的起征點(diǎn)規(guī)定和間接稅的性質(zhì)(即稅負(fù)能夠轉(zhuǎn)嫁)，流轉(zhuǎn)稅忽略不計(jì)。個(gè)體工商戶個(gè)人所得稅在所得不超過5000元時(shí)，稅率為5%，其中經(jīng)營者的工資性收入可稅前扣除(年扣除9600元)，若考慮工資性收入因素，其負(fù)擔(dān)率為1.71%[250元/(5000元+9600元)]。結(jié)論是：城鎮(zhèn)居民年收入在9600元以下不納稅，城鎮(zhèn)居民工薪階層年收入在15600元以下，個(gè)體工商戶年收入在12600元以下，其稅收負(fù)擔(dān)率不超過2%。城鎮(zhèn)居民無收入或低收入不納稅，農(nóng)民不管收入多少，不管男女老少一律納稅，城鄉(xiāng)居民名義稅收負(fù)擔(dān)相差4倍以上。實(shí)際上農(nóng)民負(fù)擔(dān)的8.4%，是以農(nóng)業(yè)總收入作為計(jì)稅依據(jù)，總收入中包含成本、費(fèi)用，若扣除成本費(fèi)用，以純收入作為計(jì)稅依據(jù)，則農(nóng)民負(fù)擔(dān)率更高。 （二）鄉(xiāng)村收支缺口較大，存在著農(nóng)民負(fù)擔(dān)“反彈”隱患
稅費(fèi)改革的目標(biāo)之一是確保基層正常運(yùn)轉(zhuǎn)，但實(shí)行稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)、村可用財(cái)力都有不同程度的減少，減少幅度最大的是村級財(cái)力。就鄉(xiāng)級財(cái)政來說，改革后，新的農(nóng)業(yè)稅收入要比原來征收的農(nóng)業(yè)稅與統(tǒng)籌之和少。但因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革需要一個(gè)過程，所以支出在短時(shí)間內(nèi)不會(huì)大幅度減少，這就造成改革后的一段時(shí)間內(nèi)，收入相對減少而支出不減少的局面，加大了鄉(xiāng)財(cái)政收支矛盾。在本次調(diào)查的9個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，有5個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在收支缺口，占55.6%；缺口金額達(dá)838.92萬元，缺口最大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)為296.5萬元。就村級財(cái)務(wù)來說，收支矛盾更為突出。稅費(fèi)改革后，村干部報(bào)酬、五保戶供養(yǎng)和村辦公經(jīng)費(fèi)，除原由集體經(jīng)營收入開支的仍繼續(xù)保留外，凡由農(nóng)民上繳村提留開支的，統(tǒng)一采用新的農(nóng)業(yè)稅附加、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅附加方式收取，但附加比例最高分別不超過正稅的20%。附加比例偏小，改革前后相比，村級收入減幅達(dá)到60%～70%，實(shí)現(xiàn)正常運(yùn)轉(zhuǎn)難度較大，除集體經(jīng)濟(jì)較好的村組外，大部分村組都在低效運(yùn)轉(zhuǎn)。鄉(xiāng)村兩級財(cái)政收入銳減，一方面農(nóng)村義務(wù)教育等社會(huì)公共事業(yè)發(fā)展受到制約。從調(diào)查的9個(gè)村情況看，稅費(fèi)改革后，教育經(jīng)費(fèi)投入減少的有6個(gè)村，減少幅度最高的達(dá)75%，最低的也近20%；教育經(jīng)費(fèi)投入沒有變化的有2個(gè)村，而增加的只有1個(gè)村。另一方面，鄉(xiāng)村組織資金缺口較大，極有可能誘發(fā)農(nóng)民負(fù)擔(dān)的反彈。
（三）鄉(xiāng)村負(fù)債重，社會(huì)不穩(wěn)定因素增多
當(dāng)前，我省鄉(xiāng)村兩級債務(wù)問題嚴(yán)重，沉重的債務(wù)與農(nóng)民負(fù)擔(dān)形成惡性循環(huán)。在本次調(diào)查的9個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，到2003年有7個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在債務(wù)問題，平均債務(wù)金額達(dá)853萬元。在本次調(diào)查的9個(gè)村中，到2003年有7個(gè)村存在債務(wù)問題，平均債務(wù)金額達(dá)11.6萬元。這些不良債務(wù)形成原因十分復(fù)雜，有的屬于“普九”欠賬，有的屬鄉(xiāng)、村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)欠賬，有的屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)無錢發(fā)放工資而向金融機(jī)構(gòu)和個(gè)人借貸形成的債務(wù)，還有一部分屬公益事業(yè)欠賬。稅費(fèi)改革后，新的農(nóng)業(yè)稅成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的主要來源，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)債就成為稅費(fèi)改革繞不開的難題。一方面，稅費(fèi)改革封住了亂收費(fèi)的口子，扼制了農(nóng)民負(fù)擔(dān)無序增長的可能，另一方面，稅費(fèi)改革也封住了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部還債途徑。鄉(xiāng)村債務(wù)量大、面廣，構(gòu)成復(fù)雜，如何化解債務(wù)是十分沉重和敏感的問題。實(shí)際情況顯示：各地在稅費(fèi)改革過程中對這一尖銳矛盾采取的是暫時(shí)回避的辦法，事實(shí)是不僅舊債無法鎖定，更無法化解，而且新債還在不斷增加。鄉(xiāng)村債務(wù)成為無法排除的“定時(shí)炸彈”,成為社會(huì)不穩(wěn)定的重要隱患。
（四）新稅賦出現(xiàn)新的不公平，部分農(nóng)戶負(fù)擔(dān)會(huì)有所加重
首先，農(nóng)業(yè)稅按耕地面積征收，造成種地越多，上繳的稅費(fèi)也越多，而那些主要從事二、三產(chǎn)業(yè)收入較高的農(nóng)戶反而上繳得少。過去偏重于按人頭收取，現(xiàn)在則主要按地畝征收，勢必進(jìn)一步加劇負(fù)擔(dān)的不均。其次，稅費(fèi)改革前，部分集體經(jīng)濟(jì)較好地方的“三提五統(tǒng)”主要由集體財(cái)力代墊，農(nóng)戶是零負(fù)擔(dān)，稅改后，“稅隨田走、田隨戶走”反而使這些農(nóng)戶有了負(fù)擔(dān)，與稅費(fèi)改革提出“村村減負(fù)、戶戶受益”的基本要求不相一致。
三、對策選擇從上面存在的問題分析，農(nóng)民負(fù)擔(dān)重的原因是多方面的。那幺農(nóng)村稅費(fèi)改革就決不能僅僅是規(guī)范農(nóng)民與農(nóng)村基層政府之間的分配關(guān)系（費(fèi)改稅）或基層組織的行為（制止亂收費(fèi)），而必須從社會(huì)基本矛盾運(yùn)動(dòng)的角度，從政治體制與經(jīng)濟(jì)體制的聯(lián)系上，從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略上，合理制度安排，進(jìn)行制度創(chuàng)新。這樣才能真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)村稅費(fèi)改革的目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的一體化發(fā)展，真正完成“農(nóng)村的第三次革命”。
（一）創(chuàng)新稅費(fèi)制度，合理增加稅源
一是大膽探索與國際化和市場化相適應(yīng)的農(nóng)業(yè)稅制體系�？梢钥紤]，首先將農(nóng)業(yè)稅改為土地使用稅和產(chǎn)品稅；其次建立以農(nóng)戶收入所得稅為主體的稅制體系。二是改征農(nóng)業(yè)稅附加為農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)費(fèi)。農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)費(fèi)屬于社區(qū)收費(fèi)，社區(qū)收費(fèi)可視為社區(qū)范圍內(nèi)全體居民對社區(qū)公共產(chǎn)品生產(chǎn)的投資。農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)費(fèi)的征收，應(yīng)該與農(nóng)戶的收入水平掛鉤，一般非農(nóng)程度越高，其收入水平呈提高趨勢，其相應(yīng)征收標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)適當(dāng)提高。三是完善村委會(huì)“一事一議”制度，強(qiáng)化對農(nóng)民負(fù)擔(dān)和農(nóng)村稅費(fèi)改革的監(jiān)督管理。
（二）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)
一是按WTO規(guī)則，借鑒歐美農(nóng)業(yè)支持政策調(diào)整的經(jīng)驗(yàn)，調(diào)整國內(nèi)農(nóng)業(yè)支持政策，下決心調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，真正向農(nóng)業(yè)、農(nóng)村傾斜。2003年，全省二、三產(chǎn)業(yè)增加值占到生產(chǎn)總值的87%，第一產(chǎn)業(yè)降到13%以下，已具備了消除剪刀差，實(shí)現(xiàn)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的基本條件。二是要加大城鄉(xiāng)統(tǒng)籌力度，逐步建立城鄉(xiāng)一體化的就業(yè)體系和失業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等社會(huì)保障體系；堅(jiān)持大中城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，不斷提高城鎮(zhèn)化水平，通過城鎮(zhèn)帶動(dòng)農(nóng)村，使得城鄉(xiāng)互為資源，互為市場，互相服務(wù)，達(dá)到城鄉(xiāng)之間在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)等各個(gè)方面協(xié)調(diào)發(fā)展。
（三）推進(jìn)農(nóng)村行政管理體制創(chuàng)新，多“予”少“取”
一要轉(zhuǎn)變政府職能，建立與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的農(nóng)村行政管理體制和運(yùn)作機(jī)制。要強(qiáng)化服務(wù)職能，弱化管理職能；要按照政企、政事分開的原則，減少對經(jīng)濟(jì)事務(wù)的行政性干預(yù)，將工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)向改善經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境和加強(qiáng)市場體系建設(shè)上來。二要把加強(qiáng)行政體制的改革與深化事業(yè)單位的改革結(jié)合起來。農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位占鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織的80%，各站所設(shè)置過多、過散，人員嚴(yán)重超編，體制不順，部門干預(yù)嚴(yán)重，這些都是農(nóng)民負(fù)擔(dān)居高不下的重要原因，必須徹底改革。三要加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革和村民自治。要緊緊圍繞“有利于為農(nóng)民辦好事、辦實(shí)事、辦真事”的原則進(jìn)行大膽探索，可以將鄉(xiāng)鎮(zhèn)改為縣政府的派出機(jī)構(gòu)或逐步弱化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政職能，將其轉(zhuǎn)化為綜合性的農(nóng)村中介服務(wù)組織（相對于日本基層農(nóng)協(xié)）或?qū)⑧l(xiāng)鎮(zhèn)黨政合一，成立鄉(xiāng)村農(nóng)民協(xié)會(huì)。在村一級，要抓緊做好撤村并村工作，壓縮村級干部人數(shù)，加強(qiáng)村民自治。
（四）建立公共財(cái)政體制，加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度 2、要以轉(zhuǎn)移支付維持基層政府機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級自治組織的運(yùn)轉(zhuǎn)存在一定困難，對此，中央財(cái)政應(yīng)適當(dāng)轉(zhuǎn)移支付以保障基層組織的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。
3、加大對農(nóng)村公共事業(yè)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施支持的轉(zhuǎn)移支付力度。隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革的深入，農(nóng)村公共事業(yè)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)在一定時(shí)期內(nèi)面臨困難。國家應(yīng)加大對農(nóng)村公共事業(yè)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的轉(zhuǎn)移支付力度。
4、認(rèn)真研究和積極探索有效辦法，妥善處理鄉(xiāng)村不良債務(wù)。要認(rèn)真清理鄉(xiāng)村債務(wù)，摸清底數(shù)，分清責(zé)任，區(qū)別情況，分類處理，逐步化解。當(dāng)前，要采取切實(shí)措施防止發(fā)生新的不良債務(wù)。
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