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農(nóng)村普通高中發(fā)展困境與政策調(diào)適論文
摘要 農(nóng)村普通高中在發(fā)展中面臨著一系列辦學困境，如學校布局失調(diào)、投資主體缺位、校長行政化、師生無序流動等。這些問題或多或少地與政府教育政策的供給不足或錯位、越位有關。推動教育政策調(diào)適，破解農(nóng)村高中教育發(fā)展中的瓶頸問題，是促進我國農(nóng)村地區(qū)高中教育快速健康發(fā)展的戰(zhàn)略支點。
關鍵詞 農(nóng)村教育；普通高中；辦學困境；教育政策
目前，國務院正在緊鑼密鼓地制訂我國2012年到2020年教育發(fā)展規(guī)劃，對我國農(nóng)村高中學校發(fā)展狀況進行全面觀照，對其所遇到的難題進行“探底”，以力促國家及時對農(nóng)村高中教育政策加以調(diào)適，增加有效教育政策的供給就顯得十分重要。我們特地對陜西省農(nóng)業(yè)大縣——富平縣進行了實地調(diào)研和個案研究，發(fā)現(xiàn)了制約農(nóng)村高中學校發(fā)展的一些典型問題。
一、學校布局失衡問題
在農(nóng)村地區(qū)，高中學校的布局向縣城、城鎮(zhèn)集中是其共同趨勢。據(jù)我們了解，人口規(guī)模較小的縣一般只有1所高中，較大規(guī)模的縣一般有高中學校5所左右，這些高中學校都位于縣城的城區(qū)和人口密集的大鎮(zhèn)�，F(xiàn)有高中學校布局的形成基本上是校際競爭、優(yōu)勝劣汰的自然結果。在競爭中幸存下來的學校幾乎都是“縣中”、重點中學、“巨型中學”或標準化中學，政府對高中學校的布局無規(guī)劃、無定點，統(tǒng)籌、干預能力脆弱，其干預僅限于下達學校的導向性指標上。一些縣區(qū)會出現(xiàn)這種情況：在城區(qū)有2－3所普通高中而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)、邊緣山區(qū)幾乎沒有普通高中的布點。高中學校分布分散，不等距分布，輻射半徑有限，給邊緣山區(qū)生源就讀高中帶來諸多不便，這種情況制約著高中的普及率。與之并存的是，在城區(qū)出現(xiàn)了大量的“超大中學”，其辦學規(guī)模達數(shù)千人，如陜西富平縣六所普通高中的校均學生人數(shù)在2500人左右，其中最大的一所中學人數(shù)競達4000余人。這導致了諸多不良現(xiàn)象的發(fā)生，首先學校辦學中的“精品”意識不強，招生上“以錢買分”，學校規(guī)模與班額失控，走上了外延式的發(fā)展道路。其次，擴招給學生的學習、生活帶來諸多不便，埋下了許多安全隱患。在這些學校中，許多學生不得不在校外租房就讀。而在學生租房區(qū)，衛(wèi)生條件差，閑雜人員多，網(wǎng)吧、娛樂場所隨處可見，學生學習交流不便，人身與財物安全難以保證等，直接影響著高中學校教學質(zhì)量的提高。最后，異地就讀學生家庭經(jīng)濟負擔加重，教育成本增加。在普通高中城鎮(zhèn)化、城市化的潮流中，許多學生不得不支付高額的生活費、住宿費、租房費等，學生家庭的經(jīng)濟壓力增加，貧困家庭子女完成高中學業(yè)困難。在訪談中我們了解到：在陜西富平縣，一名普高學生每年的學費、書費、住宿費、伙食費等幾項共需8000元左右，而該地區(qū)農(nóng)民2007年的人均純收入僅為2317元左右。
顯然，在高中學校布局上，政府存在著干預缺位、宏觀調(diào)控能力脆弱的缺陷。為此，強化政府的教育職責是國家高中教育政策調(diào)整的方向：首先，政府應通過一系列宏觀調(diào)控手段，如財政轉移支付、招生名額配置、教育人事制度調(diào)整、鼓勵性政策導向、學校發(fā)展規(guī)劃制訂等來保證邊遠地區(qū)具有一定數(shù)量的高中學校布點，為學生就學提供方便。最好的方式是鼓勵重點中學在上述地區(qū)設立分校，以實現(xiàn)質(zhì)量與數(shù)量兼顧的辦學原則，滿足這些地區(qū)學生對優(yōu)質(zhì)教育資源和上學方便的雙重需要。其次，政府應該堅持密度與規(guī)模相協(xié)調(diào)的高中學校布局調(diào)整原則，引導高中學校保持合理的數(shù)量和規(guī)模�！耙粋�真正有效管理的學校才是真正的示范性學校，而不是資源的絕對集中或者享有特權的學校�！币虼�，在邊遠縣區(qū)政府應減少巨型中學數(shù)量、提倡小班教學、強化品牌意識，增設小規(guī)模、多數(shù)量的高中學校，加大高中學校布局的密度，從而為學生就近入學、降低教育成本、享受優(yōu)質(zhì)教育創(chuàng)造條件。同時，針對高中學校發(fā)展現(xiàn)狀，教育行政部門應提倡“重點高中創(chuàng)品牌，一般高中樹特色”的辦學理念，增強所有定點高中學校的生命力，促使薄弱學校也走上自強之路。最后，教育行政部門應該切實降低高中生的家庭經(jīng)濟負擔，積極創(chuàng)辦人民滿意的學校。政府應在科學評估的基礎上根據(jù)學校的設施條件核定其辦學規(guī)模，配置相應的招生限額，從而杜絕學生校外租房現(xiàn)象的發(fā)生，解決“巨型中學”后勤設施不配套和安全隱患問題，減少學生的額外教育支出。
二、投資主體缺位問題
從現(xiàn)行高中的經(jīng)費運行狀況來看，縣教育局只承擔教師的工資，而學校的基本建設費、教師的福利津貼、臨時工工資、日常性開支均等由學校自籌，農(nóng)利‘高中學校的唯一收入來源是收取學生的學雜費，很少收到來自外界的捐贈、捐助，這就導致高中段教育的財政性投入嚴重不足。就全國來看，2004年高中教育階段的財政性收入僅占國家財政性教育總經(jīng)費的5.2％，而初中、小學的比例已達到18.6％和32.93％。顯然，作為普通高中教育投資主體的政府缺位，由此給農(nóng)村高中學校的發(fā)展帶來了一系列問題：其一，學校的投資主體與辦學主體合二為一，由事業(yè)單位淪落為一個準經(jīng)濟實體，學校資金匱乏，發(fā)展舉步維艱。農(nóng)村高中學校到底應該是“校長舉辦”還是“國家舉辦”?公辦普通高中學校與民辦普通高中學校之間的區(qū)別在哪里?高中學校國有資增值的部分應該歸誰所有?這些問題時刻在困擾著農(nóng)村高中學校的發(fā)展�？h教育局常常以普通高中“屬于非義務教育”“收的有學費”等為由不給學校投資，學�？嘤诮�(jīng)營困境不得不求助于招生和集資兩大途徑來為學校發(fā)展尋求資金支持。教育局進而成了農(nóng)村高中教育形式上的投資主體，學校則成了高中教育的實質(zhì)性投資主體。難怪我們在基層中發(fā)現(xiàn)，許多高中校長都持有一種隱性共識：國家對普通高中的辦學思路似乎是任其自生自滅、優(yōu)勝劣汰。只要一所高中學校能夠招到學生，能夠維持正常運轉，能夠實現(xiàn)“標準化”，它就能生存；否則，學校就得自行關閉。在此，市場化的運行規(guī)則被悄悄地帶人了普通高中學校，學校所打的“公”字招牌僅限于教育局給教師發(fā)工資而已。其二，校長成了“建校校長”“財務校長”而非“教學校長”，成了“經(jīng)濟學家”而非“教育家”，所謂“校長負責制”就是由校長負責籌措學校的辦學經(jīng)費，負責學校的營生。政府投資主體缺位的直接后果是校長成了學校的融資專家、理財高手。為了增加學校的收入，高中校長千方百計地擴大招生規(guī)模，四處網(wǎng)羅生源，但仍舊力不從心。其實，走這種外延化的學校生存之路已經(jīng)是“日薄西山”了。這是因為：一方面，學校增加收入的主渠道是擴招，而國家對高中學校的收費標準是有規(guī)定的，加之近年來隨著計劃生育政策的見效，人口總體規(guī)模逐年銳減(據(jù)預測，我國農(nóng)村初中畢業(yè)生在2010年前將減少1000多萬)，每年關閉的初中學校數(shù)量急劇上升，隨之高中學校的生源迅速進入萎縮期，學校的收入呈逐年下降趨勢實屬必然；另一方面，學校的開支項目、數(shù)額卻呈現(xiàn)出逐年上升的勢頭，如：在生源競爭中要支付額外的招生費、“介紹費”，要降低或者不收優(yōu)秀生源的學雜費，要繳納以前沒有的網(wǎng)絡使用費、衛(wèi)生費，要支付學校的集資利息等。因之，學校經(jīng)費赤字狀況日益惡化，校長對此無能為力。其三，學校債臺高筑，不堪重負。在農(nóng)村，許多高中為了創(chuàng)辦“省級標準化高中”、求得生存發(fā)展空間而紛紛采取了舉債興學的舉措。這樣，要投資基本建設，興建標準化的教學樓、實驗樓，要購置大型的實驗器材、現(xiàn)代化教學設備等，學校不得不求助于教師集資和施工單位墊資的渠道來解決資金問題。其結果是大批農(nóng)村高中債臺高筑，負債超重。以我們在陜西富平縣調(diào)研的兩所學校為例，一所高中欠款已達3000萬左右，另一所學校已欠下外債200萬左右。據(jù)了解，該縣的6所高中共欠債已達約1.5億元。實際上，高中學校的學雜費收入僅夠其日常性開支，維持學校的正常運轉，顯然，大多數(shù)農(nóng)村高中學校的債務必然長期處于無著落的境地�？梢灶A計，在將來隨著學校生源的遞減，學校償還債務的能力只會變得更加脆弱，高中學校的債務化解問題將成為一個國家不得不插手解決的問題。
從法理上看，普通高中學校是事業(yè)單位，它不具有貸款權利和融資能力，而且學校的所有資產(chǎn)及其增值部分均屬于國有，政府作為學校的債務主體角色毋庸置疑。出于這兩方面的考慮，國家必須重申和強化政府的教育職能與投資責任，積極利用中央和省兩級財政轉移支付渠道來化解農(nóng)村高中的債務危機。同時，政府還應及時理清農(nóng)村高中的辦學與投資體制，建立以財政撥款為主的籌資渠道，以確保農(nóng)村高中學校的基本建設投資和大型器材購置資金，為學校發(fā)展從根本上走出困境。我們認為，政府可以從收支兩條線來規(guī)范學校的經(jīng)濟行為，促使學校經(jīng)費的運轉趨于良性化：從“收”的方面來看，政府應制定科學的經(jīng)費注入計劃，將教育經(jīng)費配置到農(nóng)村高中教育的急需部位和薄弱環(huán)節(jié)上去。教育行政部門應從三個方面來人手：一是盡快制訂以縣為單位的高中學校中長期發(fā)展規(guī)劃，依據(jù)規(guī)劃確定教育投資的主要對象和重點部位，盡可能提高有限資金的利用率；二是合理核算高中學校的經(jīng)費需求狀況，加強經(jīng)費統(tǒng)籌統(tǒng)管，在學校日常經(jīng)費運轉中實行余額資金統(tǒng)籌使用、國家補足缺口、收取適當學費，促使學校辦學的經(jīng)濟效益與教師的福利待遇脫鉤；三是嚴格控制高中學校的集資行為和集資額度，弱化高中學校的經(jīng)濟實體色彩，堅持把教育當“事業(yè)”來辦的原則。從“支”的方面來看，教育行政部門應規(guī)范學校的經(jīng)濟行為，應加快建立和健全對高中學�；窘�(jīng)費支出的審核和監(jiān)管制度，規(guī)范教師津補貼、課時費的發(fā)放程序和額度。
三、師生無序流動問題
在農(nóng)村地區(qū)，師生無序流動日益成為影響普通高中教育順暢發(fā)展的瓶頸問題，成為現(xiàn)代學校制度建立的一大障礙。該問題集中體現(xiàn)在兩個方面：一個是優(yōu)秀生源搶奪問題，一個是教師管理失控問題。
首先是招生中存在的“優(yōu)秀生源大戰(zhàn)”問題。為了打造學校的品牌，為了學校的生存發(fā)展大計，許多農(nóng)村高中在招生上狠下功夫，不惜代價，甚至使出了渾身解數(shù)。從招生部門方面來看，每年在中考結束之后，學校一般都會對所有考生成績進行分類分檔、排定名次。為了保證本地區(qū)重點高中、“縣中”的教學質(zhì)量，招生部門把一批優(yōu)質(zhì)生源錄取到這些高中學校，其他學校會根據(jù)本校檔次錄取到相應的生源。但在實際執(zhí)行中，由于分數(shù)不夠可以通過繳納一定數(shù)額的擇校費來解決，學生家長和學校常常對教育局的指令性招生計劃置若罔聞，學校由此獲得了實質(zhì)上的“招生自主權”，家長具有了實實在在的“自主擇校權”，經(jīng)濟杠桿的力量在此被適用、生效，優(yōu)秀生源搶奪戰(zhàn)被誘發(fā)。為了爭取到優(yōu)質(zhì)生源，幾乎所有普通高中學校都陷入了這場“生源大戰(zhàn)”之中。發(fā)達地區(qū)的、省城的、市區(qū)的高中都會到農(nóng)村地區(qū)去物色、選拔優(yōu)質(zhì)生源，甚至拋出了各種各樣的優(yōu)惠政策，如免學雜費、發(fā)放獎學金等，這就使農(nóng)村一般中學在招生中陷入了被動狀態(tài)之中。據(jù)富平縣一名高中校長反映：他們學校整個暑假都在做生源鞏固和新生錄取工作，根本無暇顧及教師的暑期學習。
其次是教師的無序流動問題。如果說農(nóng)村高中生源流向失控是政府管理缺位的弊端，那么教師無序流動問題則更多體現(xiàn)著政府管理越位的弊端。在當前，隨著學校人事編制的吃緊，新教師的入口被嚴格控制，原有的通過分配新大學生來實現(xiàn)教師隊伍新陳代謝的機制被弱化，教師流動頻率下降，教師隊伍老化現(xiàn)象日趨嚴重。尤其是在農(nóng)村，不僅優(yōu)秀大學畢業(yè)生進不來，而且每年都會被發(fā)達地區(qū)學校、民辦學校挖走一批優(yōu)秀教師，這就使農(nóng)村高中的優(yōu)秀教師顯得尤為稀缺。在此形勢下，每流失一位優(yōu)秀教師都會令校長痛心疾首。然而，在農(nóng)村地區(qū)，普通高中學校教師的進出基本上是教育行政部門說了算，校長干預人事流動的能力較弱，這就導致優(yōu)秀教師“外流”“上流”現(xiàn)象嚴重，致使部分高中學校變成了重點高中和民辦高中的教師培訓基地，校長對此只能望洋興嘆。據(jù)陜西富平縣某高中校長介紹，該校教師僅百余名，而今年一年就流失了6名優(yōu)秀教師，造成學校的部分科目教學難以正常開展。
師生有序流動是確保教育系統(tǒng)良性運轉的前提條件。為此，農(nóng)村高中教育制度的完善和教育政策的供給迫在眉睫。首先，教育行政部門應該適度介入普通高中的招生環(huán)節(jié)，盡力規(guī)范學校的招生行為。要解決好農(nóng)村高中學校的生源大戰(zhàn)問題，教育行政部門應當強化其招生監(jiān)管權，及時切斷學生數(shù)量與學校收益間的利益鏈，并逐步建立規(guī)范的高中招生制度和招生程序。在招生環(huán)節(jié)上，國家應該堅持“以縣為單位，分層招生、劃片管理”的招生原則，確保定點高中學校的基本生源數(shù)量，為所有學校發(fā)展提供基本條件，同時加強薄弱高中的建設，促使同一地區(qū)內(nèi)所有高中學校間的辦學條件、教學質(zhì)量基本均衡，以此來從根源上解決生源搶奪問題。在此基礎上，教育行政部門還應鼓勵學校問在辦學水平上保持適度的檔次和差距，鼓勵學校之間在平等競爭中打造品牌學校、特色學校，激發(fā)辦學者的創(chuàng)造力和辦學熱情，力促多元化學校發(fā)展戰(zhàn)略的形成，讓每個高中生找到“適合自己”的學校。與此同時，學校應引導學生梳理科學的擇校觀，防止生源盲目流動、靠“錢”流動現(xiàn)象的滋生和蔓延。其次，在人事管理上，教育行政部門必須從兩個方面人手來增強教師隊伍的活力：一方面，加強人口管理，規(guī)范選聘程序。國家應擺正教育行政部門的服務角色，適當放大學校的選聘自主權，確立學校在用人環(huán)節(jié)上的主體地位，同時落實教育行政部門對新教師的資格審查責任，致力于形成一種學校聘任與教育局資格把關相結合的新教師選任制度，為高素質(zhì)大學生進入教師隊伍敞開大門。另外，教育行政部門還應該繼續(xù)健全和完善對受聘教師的考核和管理，盡快形成完備、科學的教師聘任程序，加強對教師聘任的全程管理，提高整個管理過程的開放性、透明性和公正性，及時將那些不適合從事教育工作的冗余人員分流出去，將那些優(yōu)秀教師選拔到相應的崗位上來，構建教師隊伍自身的新陳代謝機制。另一方面，促進內(nèi)部交流，發(fā)揮教師群體自身的教育功能。國家應繼續(xù)實施教師的校際定期交流制度，采取各種優(yōu)惠措施鼓勵教師的逆向流動，促使不同教學風格、水平的教師在地區(qū)內(nèi)有序流動、相互幫帶，充分發(fā)掘教師群體的自育功能，讓教師隊伍變成一所教師發(fā)展學校。
四、校長行政化問題
校長是一所學校的脊梁，能否真正落實和完善校長負責制是決定學校辦學水平的一個關鍵因素。地方行政領導干預農(nóng)村高中校長人選的現(xiàn)象并不罕見，校長行政化勢頭出現(xiàn)，直接影響著校長職業(yè)化的進程，削弱了校長的專業(yè)決定權和自主管理權�！靶ｉL行政化”的含義有二：一是校長任選過程的行政化，一是校長管理過程的行政化。前者集中體現(xiàn)在三個方面：其一是有的地方甚至還賦予校長一定的行政職級，這就強化了校長的“行政管理者”角色，降低了對校長教育素養(yǎng)和教育業(yè)績的專業(yè)要求，導致了一批素質(zhì)結構上有缺陷的校長產(chǎn)生。其二是少數(shù)地方政府直接把一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領導安排到高中學校擔任校長職務，導致了學校管理方式上的簡單化。這些校長在學校管理上不講人道、不尊重知識分子的人格、不追求管理藝術，破壞了學校的人性化管理風氣。調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，某些從行政系統(tǒng)調(diào)任的校長竟然將“以罵代管”作為“寶貴”的管理經(jīng)驗來宣揚，這直接危機到知識分子的自尊。其三，校長一旦受聘就被“終身化”，無論調(diào)到哪所學校都是校長，不考慮基層教師的意見和感受，基層民主名存實亡，校長淪為一種行政頭銜。政府對校長的管理與對一般行政干部的管理無甚差別，校長作為專業(yè)人員的獨特身份被忽視。校長被其他管理事務纏身，無暇研究教學、管理教學，成了一個事實上的行政人員。無疑，校長的首要任職條件是要具有先進的教育管理思想與教育理念而非其他，校長的首要角色是一名出色的教學管理者而非學校資產(chǎn)的經(jīng)營者、拉關系的好手和安全管理員。
校長行政化問題的出現(xiàn)主要根源于校長的辦學自主權不足、校長任免制度不夠健全等因素。必須完善和健全校長負責制，踐行溫總理提出的“教育家辦學”理念，只有這樣，校長才能安心在學校工作、專心于學校發(fā)展大計。國家應該堅決推進校長職業(yè)化進程，嚴格規(guī)定校長的任職條件和任用程序，把教育理念與管理素養(yǎng)作為校長選任的首要條件。在校長選任上，教育行政部門應積極推行公開招聘、校內(nèi)為主、競聘上崗的校長選任模式，探索校長由教師提名直選與教育行政部門資格審查相結合的制度，弱化行政力量對校長人選的硬性干預。在校長管理上，政府應建立權責一致、考核透明、績效與選聘密切掛鉤的校長管理模式，完善對校長的任期制管理，盡可能地根除“校長調(diào)動”“終身校長”現(xiàn)象的發(fā)生。在日常管理中，教育行政部門既要理順體制，尊重校長的職權，尊重并支持校長在教師選聘、學校管理中的自主權，又要應配套完善校長事務的問責制度、公示制度與落聘教師的申訴、仲裁制度，建立校長權力的約束機制，逐步在高中學校中建立現(xiàn)代學校制度。最后，在后勤保障上，國家應為普通高中建立穩(wěn)定、長效的經(jīng)費保障機制，應落實農(nóng)村學校的校園安全責任險，建立合理的安全責任分擔機制，從而為校長創(chuàng)造一種寬松的丁作環(huán)境，確保他們從繁雜的非學校管理事務中解脫出來，一心一意地抓好學校教育教學工作。
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