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科層制學(xué)術(shù)治理模式的功能障礙論文
摘要：大學(xué)作為正式的社會(huì)組織，的確具有科層制的某些特征和因素，因而科層制是我國(guó)現(xiàn)代大學(xué)普遍采用的學(xué)術(shù)治理模式。但是科層制與大學(xué)的組織特性并不完全相容，在實(shí)踐運(yùn)行過(guò)程中造成一系列的功能障礙，突出表現(xiàn)在專業(yè)權(quán)威與科層權(quán)威之間的沖突。因此，解決科層制功能障礙的關(guān)鍵舉措是建立專業(yè)化與科層化水平都很高的理想的大學(xué)結(jié)構(gòu)，使集權(quán)化力量和專業(yè)化力量達(dá)成平衡。
關(guān)鍵詞：科層制；學(xué)術(shù)治理；功能障礙
中國(guó)大學(xué)面臨的諸多困境引發(fā)人們對(duì)科層制（或曰官僚制）學(xué)術(shù)治理模式的種種質(zhì)疑和反思，人們期待大學(xué)改革現(xiàn)行的治理模式，采納更符合大學(xué)本質(zhì)和規(guī)律的治理模式來(lái)解決學(xué)術(shù)組織內(nèi)部治理過(guò)程中的沖突和矛盾，使大學(xué)具備更多的靈活性應(yīng)對(duì)各種挑戰(zhàn)和壓力，追求卓越和績(jī)效，盡可能地滿足社會(huì)各界的要求。
那么，大學(xué)這種社會(huì)組織是否適用科層制？科層制在學(xué)術(shù)治理過(guò)程中會(huì)造成哪些功能障礙？本文從探究大學(xué)的組織特性和科層制理論核心入手，剖析科層制學(xué)術(shù)治理模式的功能障礙，并對(duì)如何平衡科層制中兩大權(quán)威沖突——專業(yè)權(quán)威與科層權(quán)威，提出理論預(yù)設(shè)，以其為中國(guó)大學(xué)制度改革提供借鑒和參考。
一、科層制的理論核心
馬克思韋伯構(gòu)建的科層制已經(jīng)成為現(xiàn)代社會(huì)最具影響力的管理模式，廣泛使用于包括大學(xué)在內(nèi)的各種社會(huì)正式組織之中。韋伯把科層制定義為社會(huì)群體網(wǎng)絡(luò)：致力于限定目標(biāo)，力求績(jī)效最大化，根據(jù)法定—理性（規(guī)章制度、詳細(xì)的程序）的原則，而不是根據(jù)友誼、家族忠誠(chéng)，或者魅力型領(lǐng)導(dǎo)者的忠心程度進(jìn)行治理。勞動(dòng)分工與專業(yè)化、理性與非人格化取向、權(quán)威等級(jí)與集權(quán)、法定的形式化的規(guī)章制度、職業(yè)取向是科層制的典型特征。
勞動(dòng)分工與專業(yè)化是“人們以某種固定的方式，將科層制支配下的組織結(jié)構(gòu)所要求的種種正�；顒�(dòng)變成正式的職責(zé)”。勞動(dòng)分工有助于提高效率，并促進(jìn)個(gè)體更加專業(yè)化。理性與非人格化取向使科層制職員憑事實(shí)而不是個(gè)人感覺(jué)做出決策，執(zhí)行命令。權(quán)威等級(jí)與集權(quán)形成垂直的組織結(jié)構(gòu)，下級(jí)接受上級(jí)的支配和監(jiān)管。規(guī)章制度是根據(jù)目的建立起來(lái)的抽象的規(guī)則系統(tǒng)，這是科層制成員活動(dòng)的根本基礎(chǔ)。職業(yè)取向是依據(jù)成就或者資歷，或者兩者兼而有之的晉升體系，晉升取決于上級(jí)的判斷。
與其他管理模式相比較，韋伯認(rèn)為，純粹的科層制借助于一套法定化的、完善的規(guī)章制度和程序以及權(quán)威等級(jí)體系形成的歸訓(xùn)化服從，由富有責(zé)任感的專家依據(jù)事實(shí)理性做出決策，能夠獲得最大程度的管理效率和理性決策，促進(jìn)組織使命和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
二、大學(xué)的組織特性
大學(xué)作為社會(huì)正式組織，具有韋伯所討論的科層制的某些特性：能力是大學(xué)聘任的準(zhǔn)則，管理人員通過(guò)任命而非選舉產(chǎn)生，由組織直接支付固定的薪酬而不是自由付費(fèi)的形式，行政人員的官銜被認(rèn)可并受尊敬，職業(yè)生涯專一，并無(wú)其他選擇，生活方式集中于組織范圍內(nèi)，終身制保障，個(gè)人和組織財(cái)產(chǎn)分離。
大學(xué)中也確實(shí)存在許多科層制因素：無(wú)論公立大學(xué)還是私營(yíng)大學(xué)，如同其他大多數(shù)科層制機(jī)構(gòu)一樣，大學(xué)都是由國(guó)家授予特權(quán)的復(fù)雜社會(huì)組織，是必須承擔(dān)公共責(zé)任的“社團(tuán)法人”。大學(xué)存在正式的等級(jí)制，通過(guò)一套法定化的章程建構(gòu)管理人員之間的具體關(guān)系，教授、指導(dǎo)者、研究助理在某種意義上與學(xué)院院長(zhǎng)、校長(zhǎng)一樣是科層制管理人員；有明確的科層制權(quán)威關(guān)系，雖然這些關(guān)系通常模糊不清，而且漂移不定；有正式的政策和規(guī)章制度，管理許多工作，如圖書館規(guī)章制度、財(cái)政預(yù)算指南、大學(xué)評(píng)議程序；大學(xué)的常規(guī)性活動(dòng)，包括保存記錄、注冊(cè)、畢業(yè)要求以及成千上萬(wàn)日復(fù)一日管理現(xiàn)代大學(xué)生群體的活動(dòng)和項(xiàng)目，這些因素都彰顯出大學(xué)在一定程度上適用科層制治理。而且科層制運(yùn)作得當(dāng)，同樣能在大學(xué)這種組織中發(fā)揮積極功能，比如，大學(xué)管理人員提供必需的指導(dǎo)、支持性服務(wù)、澄清責(zé)任、降低角色壓力，幫助個(gè)體體驗(yàn)成就感，并且更有效地工作。因而，隨著大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的日益復(fù)雜化，恰當(dāng)運(yùn)用科層制模式，有利于形成典型的緊密而具凝聚力的大學(xué)組織結(jié)構(gòu)，有利于大學(xué)的穩(wěn)定和統(tǒng)一。
從大學(xué)決策過(guò)程來(lái)看，大學(xué)是高度科層制的組織，特別是緊急時(shí)刻的常規(guī)決策。不能忽視正式的管理結(jié)構(gòu)中管理人員履行常規(guī)性職責(zé)做出的決策，而大學(xué)的絕大多數(shù)日常決策行為正是由典型的科層制模式中的管理人員操縱的，如財(cái)政事務(wù)由任命的財(cái)政管理人員掌控，招生辦主任被正式指派管理招生事務(wù)。
但是，按照社會(huì)學(xué)家帕森斯對(duì)大學(xué)組織的定義，大學(xué)既非官僚機(jī)構(gòu)也非經(jīng)營(yíng)單位，而是社會(huì)系統(tǒng)中輸出知識(shí)和能力等文化產(chǎn)品的社會(huì)受托系統(tǒng)（theFiduciarySystem）。一方面，大學(xué)雖然具有科層制的某些特征以及因素，但依舊保持行會(huì)的某些特質(zhì)，不具備科層官僚機(jī)構(gòu)自上而下層級(jí)控制的行政手段，其成員受學(xué)術(shù)自由制度的保護(hù)；另一方面，大學(xué)享有不同程度的學(xué)術(shù)自治權(quán)限，其運(yùn)作在一定范圍內(nèi)可以不受外來(lái)力量的干涉；第三，在認(rèn)知合理的價(jià)值觀指導(dǎo)下，大學(xué)必須對(duì)代理對(duì)象——國(guó)家、組織或者個(gè)人負(fù)責(zé)，負(fù)有保障和提升代理對(duì)象權(quán)益的義務(wù)。大學(xué)與其他社會(huì)組織、非社會(huì)組織的根本區(qū)別“就在于它有一套行之有效的學(xué)術(shù)自由制度”，在恪守學(xué)術(shù)倫理規(guī)范的前提下，鼓勵(lì)個(gè)人在興趣和能力方面的自由發(fā)展，同時(shí)盡量滿足社會(huì)上多種多樣的要求，積極發(fā)揮自己的社會(huì)功能。
三、科層制學(xué)術(shù)治理功能障礙
現(xiàn)代巨型大學(xué)普遍采用科層制，但是，當(dāng)大學(xué)運(yùn)用科層制時(shí)，面臨兩個(gè)基本的問(wèn)題：大學(xué)這種獨(dú)特的社會(huì)組織在多大程度上適合使用科層制？哪些方面存在漏洞？
韋伯的科層制指導(dǎo)原則有兩種類型：一類是建立在技術(shù)能力與專業(yè)知識(shí)基礎(chǔ)上的權(quán)威，另一類是建立在合法權(quán)利和規(guī)章制度基礎(chǔ)上的權(quán)威。大學(xué)與其他社會(huì)組織機(jī)構(gòu)的本質(zhì)區(qū)別在于，在大學(xué)內(nèi)部同時(shí)存在這兩類基本權(quán)威組織：一類科層權(quán)威組織，負(fù)責(zé)制度與管理職能，包括協(xié)調(diào)與社會(huì)組織的關(guān)系、貫徹法律、管理內(nèi)部事務(wù)、獲得和分配必需的資源、協(xié)調(diào)師生關(guān)系。另一類是專業(yè)權(quán)威組織，負(fù)責(zé)實(shí)際的教學(xué)科研的技術(shù)過(guò)程。大學(xué)管理人員的權(quán)威既有可能來(lái)自其專業(yè)知識(shí)，也有可能來(lái)自其科層職位，但這兩種類型權(quán)威在現(xiàn)實(shí)中并未被界定清楚而是混用的，這樣大學(xué)科層制就會(huì)帶來(lái)一系列潛在的問(wèn)題，在不同層面上產(chǎn)生功能障礙。
1、科層制的治理模式與大學(xué)這種高度專業(yè)化的組織結(jié)構(gòu)并不完全相容，科層制在許多方面無(wú)法解釋大學(xué)學(xué)術(shù)治理。
首先，科層制大量闡述權(quán)威、法定化的規(guī)章制度和各種正式權(quán)力，但是決策過(guò)程中專業(yè)權(quán)威的影響卻遭韋伯科層制模式忽略。
其次，科層制把大學(xué)視為常規(guī)性的專業(yè)技術(shù)系統(tǒng)，認(rèn)為教學(xué)、科研這個(gè)技術(shù)核心體系不過(guò)是標(biāo)準(zhǔn)化、常規(guī)化的技能活動(dòng)過(guò)程，因而總是試圖通過(guò)一系列科層程序規(guī)范這個(gè)技術(shù)體系。而實(shí)質(zhì)上，大學(xué)是專業(yè)水平非常高的組織，其學(xué)術(shù)活動(dòng)是復(fù)雜而豐富的，教學(xué)要求個(gè)性化、多元化以及不斷變革，科研更是創(chuàng)新的復(fù)雜過(guò)程，需要高度的專業(yè)化的管理，并要求專業(yè)自主，決策分權(quán)。
第三，科層制立足于組織的整體性，以固化的規(guī)則和紀(jì)律作為行動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)，形成等級(jí)嚴(yán)格的正式組織結(jié)構(gòu)，其衡量標(biāo)準(zhǔn)是效率，是投入—產(chǎn)出的靜態(tài)轉(zhuǎn)變，而大學(xué)作為專業(yè)化程度非常高的組織，為有利于差異化創(chuàng)新，其組織結(jié)構(gòu)應(yīng)是松散耦合型的，學(xué)術(shù)活動(dòng)的衡量標(biāo)準(zhǔn)是創(chuàng)造性、創(chuàng)新性，學(xué)術(shù)人立足所在學(xué)科專業(yè)領(lǐng)域的動(dòng)態(tài)發(fā)展，在自身專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)享有權(quán)威和判斷力。
第四，科層制沒(méi)有集中討論決策模型，科層制可以解釋確定后的決策是如何以最有效的方式實(shí)施，但是不能解釋決策確立的過(guò)程以及大學(xué)內(nèi)部那些想要政策決策向他們特殊利益傾斜的集群之間的斗爭(zhēng)，而大學(xué)這種高度專業(yè)的組織是通過(guò)學(xué)術(shù)團(tuán)隊(duì)成員平等協(xié)商這一動(dòng)力機(jī)制，而不是通過(guò)上下級(jí)結(jié)構(gòu)做出決策、達(dá)成合作的。
社會(huì)日益不滿科層制導(dǎo)致教育過(guò)程中學(xué)生人格被肢解。以擁有數(shù)以萬(wàn)計(jì)的學(xué)生和龐大科層組織的巨型大學(xué)為例，人們開(kāi)始關(guān)注學(xué)生日益增強(qiáng)的孤獨(dú)疏離感，眾多學(xué)生的反叛深刻折射出學(xué)生與大學(xué)之間的分歧。伯克利學(xué)生用一句名言總結(jié)這種不滿和渴求：“我是人——不可以折疊�！边@種非人格化的教育使反對(duì)科層制的專家們以及學(xué)生群體都呼吁創(chuàng)新教育模式，增加師生之間的互動(dòng)與直接溝通，將學(xué)生引導(dǎo)到與人格修養(yǎng)相關(guān)的領(lǐng)域。
2、學(xué)術(shù)人以技術(shù)能力和專業(yè)知識(shí)為基礎(chǔ)的權(quán)威與管理人員以擁有等級(jí)職位為基礎(chǔ)的權(quán)威之間的潛在沖突。專業(yè)權(quán)威與科層權(quán)威來(lái)源不同，帕森斯最先注意到源于職務(wù)崗位的“職務(wù)能力”與源于專業(yè)知識(shí)的技術(shù)能力之間的差異，比如，大學(xué)教授依賴他們的專業(yè)知識(shí)而不是職務(wù)崗位獲得權(quán)威，而科層人員權(quán)限是由法令清楚規(guī)定的。 科層制的基本假設(shè)是，每一位下屬的技術(shù)性專業(yè)知識(shí)都不及其上級(jí)。這一假設(shè)當(dāng)然不適用于大學(xué)。相反，在大學(xué)這種高度專業(yè)化、專家學(xué)者云集的學(xué)術(shù)組織機(jī)構(gòu)中，教授等專業(yè)人員比那些擁有很高地位的管理人員更有能力、專業(yè)技術(shù)知識(shí)更豐富、享有更高的權(quán)威。而按照這種科層制假設(shè)治理大學(xué)，自然會(huì)造成學(xué)術(shù)人員與管理人員之間的氣氛緊張。
3、“專業(yè)知識(shí)的自治”與“科層紀(jì)律和控制”的沖突。專業(yè)自治是最早的學(xué)術(shù)治理模式。大學(xué)一詞的原意就是教師或?qū)W生的行會(huì)、社團(tuán)、協(xié)會(huì)，其不受外來(lái)干涉而具有自我管理的權(quán)限，專業(yè)人員依據(jù)學(xué)術(shù)共同體的規(guī)范而形成自我規(guī)范性承諾，其根本的目的是保持學(xué)術(shù)自由。無(wú)論大學(xué)的具體組織形式如何演變，大學(xué)一直沿襲這一精神氣質(zhì)。
教學(xué)科研本質(zhì)上是一種精神技能，理想的大學(xué)則是學(xué)術(shù)人構(gòu)筑的賴以棲身的學(xué)術(shù)共同體。學(xué)術(shù)人具有很強(qiáng)的專業(yè)技術(shù)能力、可信任度、專業(yè)知識(shí)、責(zé)任感以及服務(wù)意識(shí)，有能力做出重大決策，能夠有效監(jiān)管自己的工作，具備團(tuán)隊(duì)合作精神。因此，學(xué)術(shù)人期望控制工作中的決策，期望決策自主。他們的行為植根于其專業(yè)知識(shí)，遵循學(xué)術(shù)理論準(zhǔn)則并指導(dǎo)自己的行為，基本上對(duì)自己的專業(yè)負(fù)責(zé)。而科層人員行為的根本基礎(chǔ)是組織規(guī)章制度的一致性與上級(jí)的認(rèn)可。這樣，學(xué)術(shù)人的專業(yè)化與管理人員的科層化之間存在潛在的不相容性，而且只要科層制權(quán)威占主導(dǎo)地位，這種緊張關(guān)系必然存在。
學(xué)術(shù)治理的本質(zhì)應(yīng)集中在幫助而不是命令學(xué)術(shù)人改進(jìn)他們的教學(xué)科研工作。許多研究表明，過(guò)分嚴(yán)密的控制和管理被學(xué)術(shù)人認(rèn)為是對(duì)他們專業(yè)自主的侵犯，學(xué)術(shù)人非�？粗鼗趯I(yè)能力的權(quán)威，遠(yuǎn)甚于其他專業(yè)群體，對(duì)學(xué)術(shù)人實(shí)行嚴(yán)格的控制并不能促進(jìn)他們對(duì)大學(xué)的信任和忠誠(chéng)，相反，支持性和幫助性的管理卻能夠做到這一點(diǎn)。
當(dāng)按照科層制管理學(xué)術(shù)專業(yè)人員時(shí)，學(xué)術(shù)人渴望設(shè)計(jì)一種完全不同于典型科層制的結(jié)構(gòu)組織。這種結(jié)構(gòu)與設(shè)計(jì)精密的科層制不同，組織權(quán)威是粗略的，在正式場(chǎng)合，成員之間是平等的，授予學(xué)術(shù)人自主決策的專業(yè)能力以及從組織的限制中獲得對(duì)專業(yè)的自由和控制。
4、科層制的非人格化、歸訓(xùn)化遏制了學(xué)術(shù)人的進(jìn)取精神、創(chuàng)新性和專業(yè)發(fā)展�？茖踊潭确浅８叩拇髮W(xué)，因強(qiáng)調(diào)科層權(quán)威就會(huì)犧牲專業(yè)權(quán)威，以職位和等級(jí)制度為基礎(chǔ)建立集權(quán)性的組織權(quán)威結(jié)構(gòu)，管理層構(gòu)建一系列剛性的、控制的、獨(dú)裁的、以懲罰為主的、強(qiáng)化順從的、根除不服從行為的規(guī)則與程序，強(qiáng)有力地控制和約束學(xué)術(shù)人，單向溝通，管理者掌握最終的決策權(quán)并單方面決策。通過(guò)強(qiáng)制的手段來(lái)推行教學(xué)活動(dòng)，對(duì)學(xué)術(shù)人實(shí)行非人格化、歸訓(xùn)化的塑造，將探究新觀點(diǎn)、新目標(biāo)、新能力的學(xué)術(shù)活動(dòng)納入一種機(jī)械等級(jí)秩序的模式中，將創(chuàng)造性的學(xué)術(shù)活動(dòng)程序化、技術(shù)化，希望學(xué)術(shù)人無(wú)條件地執(zhí)行命令，以獲得組織的相對(duì)穩(wěn)定和一致性。這使學(xué)術(shù)人喪失對(duì)自己職業(yè)活動(dòng)的自主權(quán)和專業(yè)權(quán)威，陷入職業(yè)角色的沖突與壓力中，而產(chǎn)生失落感與疏離感，逃避沖突，尋求規(guī)則背后的安全，犧牲其進(jìn)取精神。這樣管理層的權(quán)力得到加強(qiáng)，學(xué)術(shù)人的權(quán)威被削弱，管理過(guò)程充滿懷疑、控制與懲罰。
5、科層制的組織邏輯與學(xué)術(shù)人的專業(yè)領(lǐng)域權(quán)威的整合之間必然形成矛盾沖突�？茖咏M織成員之間是一種上下級(jí)垂直領(lǐng)導(dǎo)與服從的關(guān)系，而專業(yè)權(quán)威組織成員之間是一種松散、流動(dòng)、非正式、水平而非垂直的平等合作關(guān)系。在大學(xué)內(nèi)部每個(gè)學(xué)術(shù)人只是一個(gè)普通的學(xué)者，工作中處于從屬地位，接受科層制成員的領(lǐng)導(dǎo)。但是在課堂上、在科研項(xiàng)目中，每個(gè)學(xué)術(shù)人都是一個(gè)“權(quán)力”中心，他們享有專業(yè)權(quán)威和自主判斷決策權(quán)威，可以決定“教什么”、“如何教”，并受人尊敬。在學(xué)術(shù)人的學(xué)科領(lǐng)域和職業(yè)領(lǐng)域中，工作中的組織從屬地位與專業(yè)領(lǐng)域的權(quán)威必然形成極大的矛盾，學(xué)術(shù)人明顯意識(shí)到這種矛盾，他們反感這種從屬地位，因?yàn)檫@使他們感到失去尊嚴(yán)。
四、學(xué)術(shù)治理中的專業(yè)自治與科層制控制的平衡
科層制學(xué)術(shù)治理的功能障礙突出表現(xiàn)在專業(yè)權(quán)威與科層權(quán)威之間的沖突，因此，解決大學(xué)科層制功能障礙的關(guān)鍵舉措是建立專業(yè)化與科層化水平都很高的理想的大學(xué)結(jié)構(gòu)，使集權(quán)化力量和專業(yè)力量達(dá)成平衡，二者相互補(bǔ)充，等級(jí)、規(guī)則、程序、非人格化等科層特征與學(xué)術(shù)人的技術(shù)能力和專業(yè)化相互補(bǔ)充，管理人員與學(xué)術(shù)人根據(jù)共同的利益和目標(biāo)共同決策，大學(xué)內(nèi)部各組成部分之間聯(lián)系的緊密度適中，可預(yù)測(cè)的學(xué)校的效能度高。
在現(xiàn)代大學(xué)科層制水平普遍過(guò)高的情況下，專業(yè)自治與科層制控制平衡的關(guān)鍵：一是擴(kuò)大學(xué)術(shù)人的專業(yè)自主權(quán)，將專業(yè)自治作為內(nèi)生要素納入科層制規(guī)范中，將嚴(yán)格的科層等級(jí)取向轉(zhuǎn)為參與式或扁平化的決策與管理。在這種決策機(jī)制中，一旦專業(yè)的管理準(zhǔn)則生成，即納入歸訓(xùn)化的運(yùn)行機(jī)制之中，使學(xué)術(shù)人的科層取向與專業(yè)取向從沖突走向融合。二是選拔專業(yè)權(quán)威人員治校，構(gòu)建幫助、指導(dǎo)學(xué)術(shù)人解決問(wèn)題的支持性的規(guī)則和機(jī)制。這種促進(jìn)型的組織結(jié)構(gòu)體系使管理過(guò)程充滿信任、高效，這樣大學(xué)科層制不再是提升管理人員權(quán)力的工具。
在現(xiàn)代大學(xué)組織日益巨型化的前提下，我們無(wú)法回避科層制學(xué)術(shù)治理模式。但是科層制與大學(xué)學(xué)術(shù)治理的組織特性并不完全相容，在實(shí)踐運(yùn)行過(guò)程中造成一系列的功能障礙。因此，需要采取行動(dòng)，集中解決專業(yè)權(quán)威與科層權(quán)威的沖突。
中國(guó)的大學(xué)是由政府主導(dǎo)并控制，其科層制與集權(quán)制、強(qiáng)制性命令權(quán)力與行政（科層）強(qiáng)制控制相當(dāng)突出，政治結(jié)構(gòu)與專業(yè)結(jié)構(gòu)合二為一，這自然造成一系列的功能障礙。中國(guó)需要重新界定大學(xué)的組織屬性，設(shè)計(jì)置教學(xué)科研于核心地位而不是科層控制為主導(dǎo)的大學(xué)治理模式，形成符合大學(xué)性質(zhì)的大學(xué)組織結(jié)構(gòu)，保障大學(xué)學(xué)術(shù)活動(dòng)的高效性。
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