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國(guó)家審計(jì)推動(dòng)完善國(guó)家治理的機(jī)制和路徑研究的審計(jì)畢業(yè)論文
劉家義審計(jì)長(zhǎng)指出，國(guó)家治理是指對(duì)國(guó)家和社會(huì)的控制、管理和服務(wù)，而國(guó)家審計(jì)作為國(guó)家治理的重要組成部分，本質(zhì)上是國(guó)家治理系統(tǒng)中的一個(gè)內(nèi)生的具有預(yù)防、揭示和抵御功能的“免疫系統(tǒng)”，對(duì)完善國(guó)家治理具有重要作用。審計(jì)長(zhǎng)關(guān)于“國(guó)家審計(jì)與國(guó)家治理”科學(xué)論斷的提出，為學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界高度重視并廣泛討論。本文以國(guó)家審計(jì)通過(guò)何種機(jī)制和何種基本路徑參與對(duì)國(guó)家的治理為切入點(diǎn)，探討國(guó)家審計(jì)如何推動(dòng)完善國(guó)家治理這一基本理論問(wèn)題，期以拋磚引玉，引發(fā)大家更多的思考。
一、國(guó)家審計(jì)在服務(wù)國(guó)家治理中發(fā)揮的作用
�。ㄒ唬﹪�(guó)家審計(jì)推動(dòng)完善國(guó)家政治治理
國(guó)家治理的核心問(wèn)題是公共權(quán)力，國(guó)家治理主要通過(guò)對(duì)公共權(quán)力的配置和運(yùn)用，實(shí)現(xiàn)提供公共產(chǎn)品、配置公共資源、管理公共事務(wù)等目標(biāo)。從政治治理角度看，國(guó)家審計(jì)就是一種對(duì)公共權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督和制約的制度安排，通過(guò)對(duì)公共權(quán)力的監(jiān)督，對(duì)政府的相應(yīng)公共責(zé)任作出公正評(píng)價(jià)，從而制約權(quán)力的過(guò)度使用。在各種監(jiān)督機(jī)制中，國(guó)家審計(jì)有其特殊的優(yōu)勢(shì)，如國(guó)家審計(jì)部門無(wú)任何經(jīng)濟(jì)管理職能，不參與任何管理部門的經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)，具有獨(dú)立性；審計(jì)監(jiān)督內(nèi)容取決于委托人或授權(quán)人的需要，審計(jì)內(nèi)容具有廣泛性等。法律賦予國(guó)家審計(jì)獨(dú)立的監(jiān)督權(quán)，客觀地對(duì)各級(jí)財(cái)政財(cái)務(wù)收支情況、領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況以及相關(guān)資金使用效益情況做出公正的評(píng)價(jià)，并通過(guò)公開(kāi)審計(jì)結(jié)果公告，關(guān)注責(zé)任的落實(shí)，加強(qiáng)政府透明度建設(shè)。服務(wù)國(guó)家治理是國(guó)家審計(jì)的內(nèi)在要求，國(guó)家審計(jì)通過(guò)對(duì)公共權(quán)力的監(jiān)督制約，促進(jìn)國(guó)家治理機(jī)制的完善。當(dāng)國(guó)家審計(jì)監(jiān)督能切實(shí)發(fā)揮作用時(shí)，能顯著提高國(guó)家治理的有效性。
�。ǘ﹪�(guó)家審計(jì)推動(dòng)完善國(guó)家經(jīng)濟(jì)治理
審計(jì)的基本功能之一是監(jiān)督功能。閻金鄂認(rèn)為，審計(jì)是一項(xiàng)具有獨(dú)立性的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督活動(dòng)，其內(nèi)在的職能是經(jīng)濟(jì)監(jiān)督。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，市場(chǎng)的有效性取決于公共資源的合理配置，而資源配置的基礎(chǔ)是真實(shí)有效的信息。信息失真會(huì)帶來(lái)嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)后果，將引起投資決策失誤和社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源的無(wú)效配置，使交易費(fèi)用越來(lái)越高昂，最終導(dǎo)致交易的停頓。如果政府長(zhǎng)期高支出和低效率，必然嚴(yán)重浪費(fèi)公共資源，影響政府行政效率的提高。經(jīng)濟(jì)層面的信息風(fēng)險(xiǎn)影響信息使用者的正確決策，進(jìn)而在宏觀層面影響國(guó)民經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行秩序和健康發(fā)展。國(guó)家審計(jì)作為國(guó)家治理的工具，運(yùn)用自己的獨(dú)立地位，對(duì)于市場(chǎng)中資源配置的突出問(wèn)題，摸清情況，查找問(wèn)題，充分披露和反映其真實(shí)性、有效性和公允性，從而維護(hù)公共資源的有效配置，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。國(guó)家審計(jì)通過(guò)降低市場(chǎng)信息風(fēng)險(xiǎn)，提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率，有效地推動(dòng)完善了經(jīng)濟(jì)治理。
�。ㄈ﹪�(guó)家審計(jì)推動(dòng)完善國(guó)家社會(huì)治理
面對(duì)“以人為本”的社會(huì)全面發(fā)展的新形勢(shì)，民生問(wèn)題越來(lái)越成為政府關(guān)注的重點(diǎn)問(wèn)題。民生的改善實(shí)際正是一種公共受托責(zé)任，它是以“人”為中心的社會(huì)全面發(fā)展的目標(biāo)，因此國(guó)家審計(jì)作為國(guó)家治理的工具必須幫助政府實(shí)現(xiàn)此責(zé)任。審計(jì)應(yīng)圍繞宏觀調(diào)控政策的方向，關(guān)注與民生相關(guān)的重大問(wèn)題，如社會(huì)保障體系的建立和對(duì)社會(huì)保障體系的監(jiān)督。社會(huì)保障是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的最主要途徑，社會(huì)保障審計(jì)的基本職責(zé)就是對(duì)政府社會(huì)保障預(yù)算執(zhí)行情況及其效果進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，將預(yù)算與決策的關(guān)系有機(jī)結(jié)合，重點(diǎn)關(guān)注政策的執(zhí)行效果，促進(jìn)國(guó)家各項(xiàng)社會(huì)保障政策措施的貫徹落實(shí)，維護(hù)人民切身利益和社會(huì)和諧，從而推動(dòng)完善國(guó)家的社會(huì)治理。
二、國(guó)家審計(jì)推動(dòng)完善國(guó)家治理的機(jī)制：信息披露
在審計(jì)的不同發(fā)展階段，國(guó)內(nèi)外學(xué)者提出了關(guān)于審計(jì)本質(zhì)的不同觀點(diǎn)，包括查賬論、方法過(guò)程論、審計(jì)監(jiān)督論、經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)論、代理論、信息論、管理決策服務(wù)論和免疫系統(tǒng)論等，其中又以審計(jì)監(jiān)督論、免疫系統(tǒng)論和國(guó)家治理論這三種基本觀點(diǎn)為代表。國(guó)家審計(jì)參與、介入對(duì)國(guó)家和社會(huì)的控制和服務(wù)，推動(dòng)國(guó)家治理的完善，必然要通過(guò)某種機(jī)制加以實(shí)現(xiàn)。筆者基于上述不同審計(jì)理論視角，將與國(guó)家審計(jì)完善國(guó)家治理機(jī)制相關(guān)的理論基礎(chǔ)分析如下：
�。ㄒ唬⿲徲�(jì)監(jiān)督論
審計(jì)監(jiān)督論的基本前提是受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任觀，受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任（Accountability）是指按照特定要求或原則經(jīng)管受托經(jīng)濟(jì)資源并報(bào)告其履行狀況的義務(wù)。審計(jì)基本理論認(rèn)為，受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任關(guān)系的存在是審計(jì)產(chǎn)生的重要條件或首要前提，審計(jì)的本質(zhì)是“對(duì)受托責(zé)任履行情況的檢查與評(píng)價(jià)”。審計(jì)監(jiān)督論認(rèn)為政府審計(jì)產(chǎn)生于受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任關(guān)系，為委托人（人民）提供公共財(cái)政審計(jì)服務(wù)，監(jiān)督受托人（政府）的經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況。審計(jì)監(jiān)督論認(rèn)為審計(jì)是國(guó)家財(cái)政的“經(jīng)濟(jì)衛(wèi)士”，是經(jīng)濟(jì)監(jiān)督和經(jīng)濟(jì)控制的工具，審計(jì)的主要目標(biāo)是監(jiān)督財(cái)政收支的真實(shí)性、合法性和有效性。隨著公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的內(nèi)容拓展，國(guó)家審計(jì)功能向政府績(jī)效審計(jì)、社會(huì)責(zé)任審計(jì)、環(huán)境審計(jì)、宏觀審計(jì)、審計(jì)對(duì)權(quán)力的有效監(jiān)督以及審計(jì)權(quán)的有效發(fā)揮等拓展。因此，當(dāng)服務(wù)國(guó)家治理已然成為公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的重要內(nèi)容時(shí)，國(guó)家審計(jì)的目標(biāo)就應(yīng)包含服務(wù)國(guó)家治理，并充分發(fā)揮審計(jì)功能。
由此可見(jiàn)，依照審計(jì)監(jiān)督論，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)審計(jì)授權(quán)人的授權(quán)，獨(dú)立檢查監(jiān)督對(duì)被審計(jì)人（如財(cái)政資金或公共資源的管理者、使用者）的受托責(zé)任，并將檢查結(jié)果向?qū)徲?jì)授權(quán)人進(jìn)行報(bào)告，披露受托責(zé)任的履行情況，以此完善國(guó)家的治理。從這個(gè)意義上說(shuō)，作為國(guó)家治理重要組成部分的國(guó)家審計(jì)，要實(shí)現(xiàn)授權(quán)人賦予的功能，其基礎(chǔ)機(jī)制就是將審計(jì)相關(guān)信息向授權(quán)人披露。
�。ǘ┟庖呦到y(tǒng)論
劉家義審計(jì)長(zhǎng)在2011年7月提出，審計(jì)本質(zhì)是國(guó)家治理這個(gè)大系統(tǒng)中一個(gè)內(nèi)生的具有預(yù)防、揭示和抵御功能的“免疫系統(tǒng)”，是國(guó)家治理的重要組成部分。在國(guó)家政治制度體系中，也需要有一個(gè)免疫系統(tǒng)，用以預(yù)防、揭示和抵御政治和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的各種矛盾。免疫系統(tǒng)論成為國(guó)家審計(jì)的本質(zhì)，審計(jì)目標(biāo)由評(píng)價(jià)政府使用公共資源的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性轉(zhuǎn)向識(shí)別社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中面臨的風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)國(guó)家安全，進(jìn)而國(guó)家審計(jì)從立足于被審計(jì)單位的微觀視角轉(zhuǎn)向立足于國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康運(yùn)行的宏觀視角。如果說(shuō)審計(jì)監(jiān)督論強(qiáng)調(diào)監(jiān)督職能，那么免疫系統(tǒng)論重視監(jiān)督及服務(wù)功能，是對(duì)審計(jì)監(jiān)督論的發(fā)展，拓展了審計(jì)的功能。免疫系統(tǒng)論認(rèn)為，國(guó)家審計(jì)的本質(zhì)是經(jīng)濟(jì)社會(huì)的“免疫系統(tǒng)”，強(qiáng)調(diào)審計(jì)的預(yù)防和服務(wù)作用，審計(jì)的主要目標(biāo)是預(yù)防、揭露和抵御經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行中的問(wèn)題，并將相關(guān)信息向決策者及時(shí)披露，提出建設(shè)性意見(jiàn)和建議，以促進(jìn)國(guó)家治理完善。
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