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芻議我國(guó)對(duì)外資銀行的監(jiān)管論文
改革開(kāi)放以來(lái)，外資銀行在我國(guó)發(fā)展迅速。截到1994年底，已有來(lái)自33個(gè)國(guó)家和地區(qū)的跨國(guó)銀行在我國(guó)20個(gè)城市設(shè)立了393家代表處，來(lái)自14個(gè)國(guó)家和地區(qū)的跨國(guó)銀行在我國(guó)13個(gè)城市設(shè)立了118家業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)。隨著外資銀行的不斷進(jìn)入，強(qiáng)化對(duì)其監(jiān)管的重要性日益突出。本文擬就此提出一些看法。
一、加強(qiáng)我國(guó)對(duì)外資銀行監(jiān)管的必要性
10多年來(lái)的實(shí)踐證明，外資銀行的引入，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了巨大的推動(dòng)作用，主要是：開(kāi)辟了我國(guó)吸收和利用外資的新途徑，彌補(bǔ)了國(guó)內(nèi)建設(shè)資金的不足；在一定程度上帶動(dòng)了外商在我國(guó)的直接投資；為國(guó)內(nèi)“三資”企業(yè)及進(jìn)出口企業(yè)提供了較完善的涉外金融服務(wù)和國(guó)際市場(chǎng)信息服務(wù)；為國(guó)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)學(xué)習(xí)國(guó)外先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)、培育現(xiàn)代金融管理人才提供了有利條件；強(qiáng)化了我國(guó)金融業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，促進(jìn)了金融體制改革，等等。但是，由于外資銀行所涉足的是我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的核心行業(yè)——金融業(yè)，它們的任何舉動(dòng)都可能對(duì)我國(guó)的整體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行產(chǎn)生影響；尤其是在我國(guó)當(dāng)前金融體制改革尚未完善、金融業(yè)發(fā)展水平還相當(dāng)落后、市場(chǎng)體系還很不健全的情況下，外資銀行的大量進(jìn)入，難免會(huì)對(duì)我國(guó)的金融業(yè)發(fā)展帶來(lái)沖擊，增大貨幣政策、貸政策和外匯管理政策的制定、實(shí)施難度。因此，在目前形勢(shì)下，加強(qiáng)對(duì)外資銀行的監(jiān)管是非常必要的。
從現(xiàn)行制度來(lái)看，我國(guó)目前對(duì)外資銀行的管理主要體現(xiàn)在業(yè)務(wù)范圍的限制和進(jìn)入程序的管理上。業(yè)務(wù)范圍的限制方面，主要是不允許外資銀行經(jīng)營(yíng)人民幣業(yè)務(wù)及吸收國(guó)內(nèi)企業(yè)、個(gè)人的人民幣、外幣存款。進(jìn)入程序的管理方面，一是要求外資銀行攜入資金必須達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)；二是對(duì)一些國(guó)家和地區(qū)的銀行進(jìn)入附加對(duì)等設(shè)行的條件；三是外資銀行一般只允許在沿海開(kāi)放地區(qū)設(shè)立分支；四是申請(qǐng)?jiān)谖覈?guó)設(shè)立分支的外資銀行總行必須出具對(duì)該分支承擔(dān)稅務(wù)、債務(wù)責(zé)任的擔(dān)保書(shū)；等等。應(yīng)該說(shuō)，這些監(jiān)管措施對(duì)我國(guó)外資銀行的引進(jìn)和發(fā)展曾經(jīng)起到了相當(dāng)大的促進(jìn)作用。但我們也應(yīng)看到，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)和金融開(kāi)放的深入發(fā)展，現(xiàn)有對(duì)外資銀行的監(jiān)管措施已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)實(shí)際需要；特別是“復(fù)關(guān)”后我們將不得不逐步開(kāi)放金融市場(chǎng)、修改和取消現(xiàn)行對(duì)外資銀行過(guò)于僵化和嚴(yán)厲的管制措施，向國(guó)際慣例靠攏，短期內(nèi)必將對(duì)國(guó)內(nèi)金融業(yè)造成較大沖擊。從這一角度說(shuō)，如何改善和加強(qiáng)我國(guó)對(duì)外資銀行的監(jiān)管，是關(guān)系我國(guó)金融業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的重大課題。
二、強(qiáng)化和完善對(duì)外資銀行監(jiān)管的幾點(diǎn)構(gòu)想
1。逐步建立合規(guī)性檢查與風(fēng)險(xiǎn)性監(jiān)管相結(jié)合、以風(fēng)險(xiǎn)性監(jiān)管為主導(dǎo)的監(jiān)管體系
70年代以來(lái)，西方在金融業(yè)高速發(fā)展的同時(shí)，出現(xiàn)了一股金融管制自動(dòng)化的潮流，隨之而來(lái)的是銀行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的增加。為此，各國(guó)金融監(jiān)管當(dāng)局都加強(qiáng)了對(duì)銀行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)性監(jiān)管。比如日本將銀行業(yè)經(jīng)營(yíng)所面臨的風(fēng)險(xiǎn)分類、分項(xiàng)、分點(diǎn)列入“檢查表”中，以此為標(biāo)準(zhǔn)對(duì)各金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢查核對(duì)，這樣問(wèn)題在剛出現(xiàn)苗頭時(shí)就能被及時(shí)發(fā)現(xiàn)并采取相應(yīng)措施，從而使各金融機(jī)構(gòu)始終都處于良好的運(yùn)營(yíng)狀態(tài)。而我國(guó)當(dāng)前對(duì)外資銀行的監(jiān)管還停留在是否符合法規(guī)的事后檢查階段，根本沒(méi)有以預(yù)防為主的風(fēng)險(xiǎn)性監(jiān)管。建議我國(guó)學(xué)習(xí)西方經(jīng)驗(yàn)，逐步建立合規(guī)性檢查與風(fēng)險(xiǎn)性監(jiān)管相結(jié)合、以風(fēng)險(xiǎn)性監(jiān)管為主導(dǎo)的監(jiān)管體系，對(duì)外資銀行的業(yè)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行全面檢查和評(píng)估，以減少其對(duì)我國(guó)金融業(yè)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，保障我國(guó)外資銀行體系的正常運(yùn)行。
2。建立日常報(bào)表分析、實(shí)地檢查、非實(shí)地檢查等多種監(jiān)管方式相結(jié)合的監(jiān)管制度
目前我國(guó)對(duì)外資銀行的監(jiān)管主要依賴日常報(bào)表分析，其他監(jiān)管方式很少采用。今后除了應(yīng)落實(shí)專門人員對(duì)外資銀行進(jìn)行日常報(bào)表分析以外，對(duì)報(bào)表分析中所發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，還要根據(jù)實(shí)際需要及時(shí)進(jìn)行有重點(diǎn)的實(shí)地檢查或非實(shí)地檢查。對(duì)一些規(guī)模較大的外資銀行還可由人民銀行總行或其分行派出常駐檢查組，加強(qiáng)監(jiān)督。
3。建立強(qiáng)有力的監(jiān)管機(jī)構(gòu)
在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，對(duì)外資銀行一般實(shí)行國(guó)民待遇，因而在監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置上并不區(qū)分國(guó)內(nèi)銀行與外資銀行。這一模式也應(yīng)成為我國(guó)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)發(fā)展的方向。但鑒于我國(guó)具體國(guó)情，在今后相當(dāng)一段時(shí)期內(nèi)，我國(guó)對(duì)外資銀行與國(guó)內(nèi)銀行仍需分開(kāi)管理。對(duì)外資銀行的集中管理，可以現(xiàn)有的人民銀行“外資金融機(jī)構(gòu)管理司”為基礎(chǔ)，合并外匯管理局和稽核司中從事外資金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的人員，組建“涉外金融機(jī)構(gòu)管理司”，作為我國(guó)負(fù)責(zé)外資銀行監(jiān)管及國(guó)內(nèi)銀行跨國(guó)經(jīng)營(yíng)等事宜的最高機(jī)構(gòu)；對(duì)一些外資銀行較集中的城市，可在當(dāng)?shù)厝嗣胥y行設(shè)立“涉外金融機(jī)構(gòu)管理處”，對(duì)外資銀行進(jìn)行監(jiān)管，并且這種監(jiān)管應(yīng)歸人民銀行總行直接領(lǐng)導(dǎo)，不受地方政府的干預(yù)，以樹(shù)立監(jiān)管工作的權(quán)威性。
4。完善外資銀行監(jiān)管的法規(guī)體系
雖然我國(guó)目前已頒布了幾個(gè)對(duì)外資金融機(jī)構(gòu)的管理?xiàng)l例，但完善的外資金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管法規(guī)體系遠(yuǎn)未建立，在此情況下要防止外資銀行在我國(guó)的不正當(dāng)行為是很困難的。必須加強(qiáng)立法，盡快完善我國(guó)對(duì)外資金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的法規(guī)體系，才能使我們對(duì)外資銀行的監(jiān)管制度化、規(guī)范化，從而保證外資銀行的健康發(fā)展和我國(guó)的正當(dāng)權(quán)益不受侵害。
5。建立外資銀行作用評(píng)級(jí)制度
主要從以下幾方面來(lái)對(duì)我國(guó)的外資銀行進(jìn)行信用評(píng)級(jí)：（1）在華業(yè)績(jī)。用以評(píng)價(jià)外資銀行對(duì)我國(guó)的貢獻(xiàn)。（2）遵守我國(guó)法規(guī)情況的記錄。用以評(píng)價(jià)其經(jīng)營(yíng)的守法程度和相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)。（3）經(jīng)營(yíng)素質(zhì)。用以評(píng)價(jià)外資銀行的經(jīng)營(yíng)管理水平、內(nèi)部管理質(zhì)量和盈利能力。在實(shí)際操作中，將上述幾方面內(nèi)容細(xì)分為多個(gè)具體指標(biāo)，并規(guī)定相應(yīng)權(quán)重和評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)，由人民銀行或?qū)ｉT的資信評(píng)估機(jī)構(gòu)每年定期對(duì)各外資銀行進(jìn)行評(píng)分，根據(jù)得分高低將外資銀行分成不同的信用等級(jí)，并在全國(guó)性新聞媒介上公布，以充分調(diào)動(dòng)外資銀行抵御風(fēng)險(xiǎn)、提高經(jīng)營(yíng)管理水平的自覺(jué)性。這樣不僅有利于我國(guó)外資銀行體系的安全運(yùn)轉(zhuǎn)，而且也可減輕監(jiān)管機(jī)構(gòu)的工作量，在一定程度上緩解當(dāng)前外資銀行監(jiān)管力量不足的矛盾。
6。建立定期外部審計(jì)制度
在金融監(jiān)管體系較完善的國(guó)家或地區(qū)（如英國(guó)、香港），一般都要求外資銀行聘用外部審計(jì)師并定期公開(kāi)其主要財(cái)務(wù)報(bào)告。借鑒這一做法，我國(guó)也應(yīng)規(guī)定外資銀行必須至少聘請(qǐng)一名經(jīng)當(dāng)?shù)厝嗣胥y行認(rèn)可的中國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師，并在必要時(shí)可由人民銀行另行指定有關(guān)機(jī)構(gòu)對(duì)其進(jìn)行審計(jì)；外資銀行的有關(guān)財(cái)務(wù)報(bào)告應(yīng)定期由中國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)后在指定的全國(guó)性報(bào)刊上予以公布，以使外資銀行不僅接受政府金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的管理，同時(shí)也受到社會(huì)公眾的監(jiān)督。
7。完善監(jiān)管程序，建立上訴制度
我國(guó)現(xiàn)行的《外資金融機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》第13條只規(guī)定了設(shè)立外資金融機(jī)構(gòu)的申請(qǐng)者在90天內(nèi)未接到人民銀行的正式申請(qǐng)表時(shí)，其申請(qǐng)即自動(dòng)失效；對(duì)于外方申請(qǐng)者或外資銀行不服各級(jí)人民銀行監(jiān)管部門作出的處理決定時(shí)的申訴問(wèn)題并未作明確規(guī)定。建議我國(guó)應(yīng)建立外資銀行上訴制度，在外資銀行對(duì)人民銀行監(jiān)管部門的有關(guān)裁定不服時(shí)可以向人民法院上訴。這樣一方面可從外部來(lái)監(jiān)督我國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的公正執(zhí)法，另一方面也有利于保護(hù)外資銀行的合法權(quán)益，有利于樹(shù)立我國(guó)外資銀行監(jiān)管體系的良好國(guó)際形象。
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