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淺談美國(guó)國(guó)會(huì)加快推進(jìn)新一輪商業(yè)航天立法論文
2 0 1 5 年5 月堪稱(chēng)美國(guó)商業(yè)航天的“ 立法季”。美國(guó)參眾兩院不約而同地加快推進(jìn)新一輪商業(yè)航天立法進(jìn)程，分別審議促進(jìn)商業(yè)航天發(fā)展的法案。兩院的法案均涉及對(duì)現(xiàn)行《美國(guó)法典》第51編的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行修訂完善，但眾議院的法案進(jìn)而涉及到太空資源開(kāi)發(fā)等商業(yè)航天發(fā)展的前沿問(wèn)題，內(nèi)容更加豐富而敏感。這些立法活動(dòng)旨在進(jìn)一步推動(dòng)美國(guó)私營(yíng)航天部門(mén)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、提升國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，特別是明確小行星采礦所獲取礦物資源的所有權(quán)歸屬，客觀上對(duì)國(guó)際社會(huì)以1967年《外空條約》為代表的現(xiàn)行外層空間法律制度形成重大突破，引起各國(guó)航天科技界和空間法學(xué)界的廣泛關(guān)注。
美國(guó)眾議院2 0 1 5 年5 月2 1 日表決通過(guò)的《2015年關(guān)于促進(jìn)私營(yíng)航天競(jìng)爭(zhēng)力、推進(jìn)創(chuàng)業(yè)的法案》(SPACE ACT of 2015)其實(shí)是此前5月13日眾議院科學(xué)、航天、技術(shù)委員會(huì)審議通過(guò)的四項(xiàng)獨(dú)立法案的集成品(H.R.2262)�！斗ò浮泛w商業(yè)航天發(fā)射、太空資源探索和利用、商業(yè)遙感、商業(yè)航天辦公室等四個(gè)部分，其實(shí)質(zhì)是通過(guò)法律形式對(duì)現(xiàn)行商業(yè)航天管理模式實(shí)施一攬子改革措施。鑒于“商業(yè)遙感”、“商業(yè)航天辦公室”這兩部分內(nèi)容所涉事項(xiàng)并不敏感，比如提出將商務(wù)部下設(shè)的“航天商業(yè)化辦公室”更名為“商業(yè)航天辦公室”，眾議院及其科學(xué)、航天、技術(shù)委員會(huì)就此進(jìn)行審議和表決時(shí)并未發(fā)生太多爭(zhēng)議;但在審議和表決“商業(yè)航天發(fā)射”、“太空資源探索和利用”這兩部分內(nèi)容時(shí)，卻引發(fā)了激烈辯論，美國(guó)兩黨政治的體制性特點(diǎn)再次得以彰顯。
美國(guó)眾議院《法案》“商業(yè)航天發(fā)射”部分的內(nèi)容較為豐富，其宗旨是對(duì)商業(yè)航天發(fā)射活動(dòng)提供更好的國(guó)家保障，包括確立行業(yè)通行標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的確定程序、通過(guò)認(rèn)定聯(lián)邦政府針對(duì)第三方損害進(jìn)行賠償?shù)念~度和延長(zhǎng)期限來(lái)提升國(guó)際商業(yè)航天發(fā)射競(jìng)爭(zhēng)力、對(duì)商業(yè)航天發(fā)射許可制度進(jìn)行改良、對(duì)“政府宇航員”、“航天飛行活動(dòng)參與者”進(jìn)行定義、對(duì)“航天飛行活動(dòng)參與者”遭受的損失進(jìn)行賠償、確立聯(lián)邦法院和聯(lián)邦法律對(duì)經(jīng)許可的發(fā)射或再入活動(dòng)的管轄權(quán)、對(duì)交叉豁免制度重新解釋、加強(qiáng)對(duì)軌道交通的管理、簡(jiǎn)化對(duì)商業(yè)航天發(fā)射或再入申請(qǐng)的審批流程并降低相關(guān)成本，等等。立法者的爭(zhēng)論焦點(diǎn)是確定國(guó)家對(duì)商業(yè)航天企業(yè)的保護(hù)程度和保護(hù)期限，明確商業(yè)航天企業(yè)的損害賠償責(zé)任和賠償限額，在國(guó)家保護(hù)責(zé)任、企業(yè)自身責(zé)任以及相關(guān)利益攸關(guān)方的權(quán)益保護(hù)之間取得平衡，并合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。比如，針對(duì)國(guó)家就太空游客安全保障正式進(jìn)行規(guī)制之前的寬限期，《法案》的表決結(jié)果是，推遲至2025年以后再對(duì)太空旅游行業(yè)制定相關(guān)制度。
在“太空資源探索和利用”相關(guān)章節(jié)，美國(guó)眾議院《法案》對(duì)“太空資源”、“小行星資源”、“商業(yè)太空資源利用實(shí)體”等概念進(jìn)行了定義;確立美國(guó)總統(tǒng)及各聯(lián)邦機(jī)構(gòu)為“太空資源探索和利用”提供便利的義務(wù);強(qiáng)調(diào)各類(lèi)公權(quán)力機(jī)構(gòu)對(duì)符合美國(guó)國(guó)際義務(wù)的“太空資源探索和利用”行業(yè)發(fā)展不得構(gòu)成障礙;促進(jìn)美國(guó)商業(yè)實(shí)體根據(jù)美國(guó)現(xiàn)行國(guó)際義務(wù)探索太空并利用太空資源的權(quán)利，并強(qiáng)調(diào)此種權(quán)利不得受到干擾，而且還應(yīng)包含轉(zhuǎn)讓、售賣(mài)上述太空資源的權(quán)利�！斗ò浮访鞔_規(guī)定，在外層空間獲取的任何小行星資源均屬獲取這些資源的實(shí)體機(jī)構(gòu)的財(cái)產(chǎn)，這些實(shí)體機(jī)構(gòu)擁有與現(xiàn)行聯(lián)邦法律和美國(guó)國(guó)際義務(wù)相一致的一切財(cái)產(chǎn)權(quán)利�！斗ò浮吠瑫r(shí)也規(guī)定了爭(zhēng)端解決機(jī)制：“商業(yè)太空資源利用實(shí)體”在外層空間應(yīng)當(dāng)避免造成有害干擾;一家美國(guó)“商業(yè)太空資源利用實(shí)體”在從事小行星資源利用活動(dòng)時(shí)，如果遭受另外一家美國(guó)具有管轄權(quán)的實(shí)體的有害干擾，有權(quán)向后者提起民事訴訟，以便獲取適當(dāng)?shù)姆苫蚬骄葷?jì);法院在受理此類(lèi)訴訟時(shí)，如果認(rèn)定原告的行為符合美國(guó)現(xiàn)行國(guó)際義務(wù)、從事相關(guān)小行星資源利用活動(dòng)的時(shí)間在先、所從事的小行星探索和資源利用活動(dòng)是合理的，應(yīng)當(dāng)做出有利于原告的判決。
美國(guó)國(guó)會(huì)新一輪商業(yè)航天立法的幕后推手是實(shí)力日漸強(qiáng)大的美國(guó)私營(yíng)航天部門(mén)，特別是那些急于“走出去”開(kāi)展小行星采礦業(yè)務(wù)、但需要獲得國(guó)家法律保障的美國(guó)商業(yè)航天領(lǐng)軍企業(yè),而國(guó)家法律保障的核心是確認(rèn)地球域外資源的所有權(quán)歸屬原則，為資本的合法逐利行為保駕護(hù)航。但美國(guó)立法者深知，對(duì)太空資源所有權(quán)通過(guò)國(guó)內(nèi)法加以規(guī)制和保護(hù)，將可能引起國(guó)際法上的爭(zhēng)議。因此，上述《法案》甚為謹(jǐn)慎地將財(cái)產(chǎn)權(quán)限定在小行星資源范圍內(nèi)，而且在多處強(qiáng)調(diào)相關(guān)利用活動(dòng)要符合美國(guó)現(xiàn)行的國(guó)際義務(wù)，以免觸發(fā)國(guó)際社會(huì)的敏感神經(jīng)。事實(shí)上，本次眾議院《法案》“太空資源探索和利用”部分的前身即為2014年9月在眾議院航天小組委員會(huì)進(jìn)行聽(tīng)證的《2014年“小行星”法案》(H.R.5063)，是美國(guó)私營(yíng)航天部門(mén)持續(xù)游說(shuō)立法機(jī)構(gòu)的階段性成果。美國(guó)眾議院的《法案》實(shí)質(zhì)上確認(rèn)了對(duì)小行星礦物資源的“允許私人所有”和“先取先得”原則，從鼓勵(lì)有條件的企業(yè)積極開(kāi)采地球域外資源服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展這一角度出發(fā)固然無(wú)可厚非，但與人類(lèi)進(jìn)入太空時(shí)代后國(guó)際社會(huì)長(zhǎng)期以來(lái)形成的一些“通識(shí)”卻不無(wú)沖突。聯(lián)合國(guó)1967年《外空條約》第2條明確規(guī)定，包括月球與其他天體在內(nèi)的外層空間不得由任何國(guó)家通過(guò)提出主權(quán)主張，通過(guò)使用或占領(lǐng)，或以任何其他方法據(jù)為己有。未被國(guó)際社會(huì)廣泛接受的1979年《月球協(xié)定》第11條甚至規(guī)定，月球及其資源均為全體人類(lèi)的共同繼承財(cái)產(chǎn)(根據(jù)《月球協(xié)定》第1條，本《協(xié)定》所稱(chēng)的月球包括太陽(yáng)系內(nèi)地球以外的其他天體，下同);月球的表面或表面下層或其任何部分或其中的自然資源均不應(yīng)成為任何國(guó)家、政府間或非政府國(guó)際組織、國(guó)家組織或非政府實(shí)體或任何自然人的財(cái)產(chǎn);在月球表面或表面下層，包括與月球表面或表面下層相連接的構(gòu)造物在內(nèi)，安置人員、航天器、裝備設(shè)施、站所和裝置，不應(yīng)視為對(duì)月球或其他任何領(lǐng)域的表面或表面下層取得所有權(quán);本協(xié)定締約各國(guó)承諾，一俟月球資源的開(kāi)發(fā)即將可行時(shí)，建立指導(dǎo)此種開(kāi)發(fā)的國(guó)際制度，其中包括適當(dāng)程序在內(nèi);所有締約國(guó)應(yīng)公平分享這些資源所帶來(lái)的惠益，而且應(yīng)當(dāng)對(duì)發(fā)展中國(guó)家的利益和需要，以及各個(gè)直接或間接對(duì)探索月球做出貢獻(xiàn)的國(guó)家所作的努力，給予特別的照顧。
美國(guó)是1979年《月球協(xié)定》的主要談判國(guó)之一，但并未加入該《協(xié)定》，該《協(xié)定》也并未演變成為習(xí)慣國(guó)際法。因此，國(guó)際社會(huì)無(wú)法直接援引《月球協(xié)定》對(duì)其施加國(guó)際義務(wù)，但未必不能援引1967年《外空條約》確立的原則對(duì)美國(guó)的立法活動(dòng)表達(dá)嚴(yán)重關(guān)切�！锻饪諚l約》第1條明確規(guī)定，探索和利用包括月球及其他天體在內(nèi)的外層空間，應(yīng)本著為所有國(guó)家謀福利與利益的精神，不論其經(jīng)濟(jì)或科學(xué)發(fā)展的程度如何，這種探索和利用應(yīng)當(dāng)是全人類(lèi)的事情。美國(guó)國(guó)會(huì)當(dāng)前的這種立法活動(dòng)明顯是在拋開(kāi)國(guó)際社會(huì)“走單邊”，雖然在美國(guó)國(guó)內(nèi)也是備受爭(zhēng)議，其實(shí)也未嘗不是在同時(shí)試探國(guó)際社會(huì)的反應(yīng)。目前已經(jīng)有一些國(guó)際知名法律專(zhuān)家對(duì)其可能沖擊現(xiàn)行國(guó)際空間法律秩序表示不安，特別是對(duì)航天大國(guó)是否由此可能卷入一輪“地外圈地”惡性競(jìng)賽和外空“淘金熱”表示擔(dān)憂(yōu)。國(guó)際空間法學(xué)會(huì)主席、荷蘭萊頓大學(xué)國(guó)際航空航天法研究所副所長(zhǎng)湯佳·梅森-斯旺教授日前表示，盡管《外空條約》沒(méi)有明令禁止到地球域外進(jìn)行礦物開(kāi)采并獲取所開(kāi)采礦物資源的所有權(quán)，但國(guó)際社會(huì)必須就此建立共同接受的國(guó)際規(guī)則;美國(guó)眾議院的《法案》只能規(guī)制美國(guó)國(guó)內(nèi)商業(yè)航天企業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng)行為，但如果其他國(guó)家也到同一天體去開(kāi)發(fā)同一資源，則難以援引美國(guó)的國(guó)內(nèi)法去解決潛在的國(guó)際沖突問(wèn)題。
由于以1967年《外空條約》為代表的聯(lián)合國(guó)現(xiàn)行外層空間法律制度誕生于20世紀(jì)60、70年代，很多制度規(guī)范基于當(dāng)時(shí)的條件只是確立了一些至關(guān)重要的基本原則，缺乏執(zhí)行機(jī)制，操作性較弱。當(dāng)前，由于種種原因，在聯(lián)合國(guó)框架內(nèi)制定新的外空公約或者推動(dòng)1979年《月球協(xié)定》落地(或經(jīng)過(guò)適當(dāng)修改后落地)困難重重。在地球資源日益面臨緊張甚至逐漸枯竭的形勢(shì)下，開(kāi)發(fā)和利用地球域外資源實(shí)為大勢(shì)所趨。如何從制度安排上確保此類(lèi)資源的和平開(kāi)發(fā)、有序開(kāi)發(fā)、安全開(kāi)發(fā)、可持續(xù)開(kāi)發(fā)，讓投資者在創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)和承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)獲得合理回報(bào)，各國(guó)航天立法既要與時(shí)俱進(jìn)，又要與國(guó)際法通行原則和規(guī)范保持協(xié)調(diào)。這將是國(guó)際社會(huì)完善空間治理體系、維護(hù)空間活動(dòng)秩序需要共同面對(duì)的新課題。聯(lián)合國(guó)是國(guó)際社會(huì)制定、完善國(guó)際空間法律制度的重要平臺(tái)。鑒于目前商業(yè)航天發(fā)展方興未艾但制度保障明顯不足的現(xiàn)狀，各國(guó)在聯(lián)合國(guó)框架內(nèi)就商業(yè)航天發(fā)展的一些前沿問(wèn)題進(jìn)行平等磋商，并依據(jù)《外空條約》等通行的國(guó)際法原則和規(guī)范適時(shí)制定各國(guó)共同遵循的行為守則(CoC)，確保太空資源開(kāi)發(fā)始終在和平利用、均衡利用、可持續(xù)利用的軌道上健康發(fā)展，將是較為現(xiàn)實(shí)可行的問(wèn)題解決之道。
需要指出，按照美國(guó)的立法程序，美國(guó)眾議院此次通過(guò)的《法案》只是立法進(jìn)程中的一個(gè)階段性法案，尚需經(jīng)過(guò)參議院審議，并與參議院商業(yè)、科學(xué)和運(yùn)輸委員會(huì)2015年5月20日通過(guò)的《商業(yè)航天發(fā)射競(jìng)爭(zhēng)法案》(S.1297)進(jìn)行內(nèi)容整合，兩院協(xié)商達(dá)成一致后再對(duì)新法案進(jìn)行表決;表決如果獲得通過(guò)，方可提交美國(guó)總統(tǒng)簽署為正式的法律。而美國(guó)總統(tǒng)對(duì)兩院法案擁有否決權(quán)，但參眾兩院如果再經(jīng)2/3多數(shù)表決，可以實(shí)現(xiàn)對(duì)總統(tǒng)否決的“翻盤(pán)”。因此，本輪美國(guó)商業(yè)航天立法進(jìn)程其實(shí)剛剛開(kāi)始。鑒于美國(guó)驢象之爭(zhēng)、府院之爭(zhēng)的政治慣性，上述法案在未來(lái)的審議、表決或簽署過(guò)程中仍然面臨諸多不確定因素。
法律是國(guó)家、國(guó)際社會(huì)制定的社會(huì)規(guī)范，通常具有指引、評(píng)價(jià)、教育和強(qiáng)制等功能，而美國(guó)的“商業(yè)航天、法治先行”理念和實(shí)踐卻還能集中體現(xiàn)出法律的戰(zhàn)略引領(lǐng)價(jià)值。作為首屈一指的世界航天強(qiáng)國(guó)，美國(guó)從1958年頒布世界首部《國(guó)家航空航天法》到2010年在《美國(guó)法典》中增設(shè)“國(guó)家商業(yè)航天項(xiàng)目”專(zhuān)編，其成熟的航天法律體系不僅有效保障了美國(guó)航天活動(dòng)的有序開(kāi)展，也直接描繪了商業(yè)航天發(fā)展圖景，培育了一個(gè)新興產(chǎn)業(yè)，甚至在很大程度上引領(lǐng)、影響了國(guó)際空間法律體系的構(gòu)建和發(fā)展方向，展現(xiàn)了美國(guó)對(duì)新生事物的綜合治理能力和國(guó)際影響力，值得所有后發(fā)航天國(guó)家深思和借鑒。美國(guó)開(kāi)啟新一輪商業(yè)航天立法進(jìn)程，超前部署促進(jìn)商業(yè)航天后續(xù)升級(jí)發(fā)展的制度基礎(chǔ)設(shè)施，為我們中國(guó)航天人平添了一份在“發(fā)展航天事業(yè)、建設(shè)航天強(qiáng)國(guó)”語(yǔ)境下建設(shè)法治航天的戰(zhàn)略緊迫感，是否也昭示著太空資源商業(yè)開(kāi)發(fā)時(shí)代的全面到來(lái)，我們將拭目以待。
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