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關(guān)于行政合作治理中公共利益的維護(hù)的論文
顯而易見，由行政系統(tǒng)主導(dǎo)的合作治理已經(jīng)成為當(dāng)代行政法治的基本方式之一。法治發(fā)達(dá)國(guó)家大都構(gòu)建了合作治理的相關(guān)制度和規(guī)范，其制度化和規(guī)范化有著深刻的法理基礎(chǔ)。恰如有學(xué)者所言：“新的治理模式對(duì)這些傳統(tǒng)假定提出了挑戰(zhàn)。其通過(guò)在法律程序的各個(gè)階段引入更多行動(dòng)者，來(lái)拓展決定做出的活動(dòng)場(chǎng)域。其也使這些新的行動(dòng)者帶來(lái)的專門意見和經(jīng)驗(yàn)的類型更加多元化。
革新新政治理是一種根源于鼓勵(lì)多元行動(dòng)者參與，并使公民的角色由被動(dòng)轉(zhuǎn)為主動(dòng)的制度。規(guī)范性權(quán)威的行使是多元化的。不斷增長(zhǎng)的參與逐漸滲透到了法律程序的多個(gè)層面和階段——立法，規(guī)則的頒布，政策的執(zhí)行和實(shí)施。在晚近的幾十年間，大量的政策試圖強(qiáng)化非政府的個(gè)人和群體參與公共過(guò)程。新的群體要求更接近政策過(guò)程，并在治理社會(huì)制度的過(guò)程中獲得一席之地。多元化的參與被認(rèn)為是創(chuàng)造規(guī)則、促進(jìn)改革和管制新的市場(chǎng)現(xiàn)實(shí)的一種方式。
正如我們將看到的，參與的全部目標(biāo)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止單純的實(shí)現(xiàn)政策目的這么簡(jiǎn)單;其增強(qiáng)了公民參與政治和市民生活的能力�！迸c之相適應(yīng)，我國(guó)近年來(lái)也在諸多方面推行了合作治理，如相關(guān)管理的適當(dāng)外包、公共服務(wù)外包，以及其他由私人與行政系統(tǒng)合作進(jìn)行治理的情形。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，合作治理在我國(guó)已經(jīng)越來(lái)越普遍。行政合作治理是一種多主體的治理，是一種由民間或者私人主體參與或者主導(dǎo)的治理，所以，如何在治理過(guò)程中不偏離原來(lái)治理的目標(biāo)，尤其是相關(guān)私人主體參與治理以后如何在治理過(guò)程中維護(hù)公共利益，便成為相關(guān)主體不得不面對(duì)的、不得不重視的問(wèn)題。
然而，我國(guó)的合作治理尚處于起步階段，人們尚未對(duì)合作治理中的利益關(guān)系進(jìn)行相應(yīng)的研究，更談不上進(jìn)行細(xì)致的量化分析。這使得合作治理存在著阻滯或者侵害公共利益的風(fēng)險(xiǎn)�；诖�，筆者撰就本文，擬對(duì)行政合作治理中公共利益的維護(hù)做初步探討。
一、行政合作治理中涉及的利益關(guān)系
行政合作治理是指受行政主體主導(dǎo)的在行政執(zhí)法和行政管理中由諸多主體共同參與決策和執(zhí)行的治理過(guò)程。合作治理是一種在新的行政法治格局下的新型治理機(jī)制，該治理機(jī)制有三個(gè)關(guān)鍵要素，必須予以把握。第一個(gè)要素是，它是治理中的主體的合治。在傳統(tǒng)行政治理中，行政主體是治理的當(dāng)然主體和唯一主體，行政相對(duì)人或者其他社會(huì)主體在通常情況下只是治理的對(duì)象而非治理的主體。
個(gè)體以個(gè)體利益為行為目標(biāo)，追求收益和成功;行政以公共利益為目標(biāo)，為普遍利益而行動(dòng)。個(gè)體在其相互關(guān)系中處于一種平等的地位。而保護(hù)普遍利益的行政在個(gè)體面前則處在一種非平等的地位。作為公共權(quán)力，它擁有某些特權(quán)使它能夠保護(hù)這種普遍利益。
行政合作治理則不同，它的治理主體是多元的，既包括行政主體，也包括傳統(tǒng)意義上的行政相對(duì)人和利害關(guān)系人，甚至還包括其他社會(huì)主體，他們是通過(guò)治理這一事實(shí)而聯(lián)系在一起的。但同時(shí)他們必須達(dá)成意志和行為方式上的合致。也就是說(shuō)，合作治理的主體是在共同目標(biāo)的框定下進(jìn)行治理的，亦是在意志相對(duì)一致下進(jìn)行治理的，這是合作治理的首要特征。
而這同時(shí)也帶來(lái)了合作治理中利益關(guān)系的復(fù)雜性，因?yàn)樵趥鹘y(tǒng)的“行政高權(quán)”的治理格局中，其中的利益關(guān)系具有唯一性，而在合作治理情形下，這種唯一性便不復(fù)存在。第二個(gè)要素是，它所體現(xiàn)的是公與私的合作關(guān)系。行政法治是由行政主體主導(dǎo)的，而行政主體是公權(quán)主體，治理過(guò)程由公權(quán)進(jìn)行主導(dǎo)，而調(diào)整這種治理關(guān)系的也是傳統(tǒng)意義上的公法而非私法。但在合作治理中，便出現(xiàn)了公與私的交織，就治理本身而論，治理是公共行為，是為了形成公共秩序而為之的行為，這是沒有爭(zhēng)議的。
但介入到治理中的私方主體則體現(xiàn)的是私法關(guān)系，是私權(quán)對(duì)公權(quán)的介入。如果說(shuō)行政法治中公權(quán)的唯一性不需要進(jìn)行論證的話，那么，合作治理中由于私方主體的介入，則使得原來(lái)唯一的利益格局發(fā)生了些許變化，因?yàn)樗椒街黧w介入到治理之中，在實(shí)現(xiàn)公共治理目標(biāo)的同時(shí)也追逐著自身的利益，利益的多元性便成為治理過(guò)程中的一個(gè)基本事實(shí)。第三個(gè)要素是，它體現(xiàn)出合作治理中相關(guān)投入和產(chǎn)出的復(fù)雜關(guān)系。合作治理必須有一定的投入。
二、行政合作治理中阻礙公共利益的基因
行政合作治理要比由“行政高權(quán)”主導(dǎo)的治理復(fù)雜得多。雖然合作治理已經(jīng)成為法治發(fā)達(dá)國(guó)家行政治理的主旋律，也演變?yōu)槲覈?guó)行政治理的發(fā)展方向，但不爭(zhēng)的事實(shí)是，在合作治理中產(chǎn)生了諸多新的矛盾，其中主要矛盾體現(xiàn)在三個(gè)方面。第一個(gè)方面的主要矛盾是利益與秩序的矛盾。合作治理和傳統(tǒng)的行政治理目的一致，都是要構(gòu)造良好的社會(huì)秩序，這也是合作治理的最高目標(biāo)和最高境界。
與“行政高權(quán)”主導(dǎo)的治理相比，合作治理非常明顯地加入了利益元素，例如，上述的一個(gè)私方主體或者行政主體以外的其他社會(huì)主體之所以愿意參與到治理過(guò)程中來(lái)，愿意成為合作治理中的主體之一，他首先考慮的是自身的利益。反過(guò)來(lái)說(shuō)，若參與治理的私方主體不能獲取任何形式的利益，那么他們就不會(huì)有參與治理的積極性和主動(dòng)性，這是顯而易見的。顯然，合作治理中有兩個(gè)關(guān)鍵詞，一個(gè)是社會(huì)秩序，另一個(gè)是利益。這兩個(gè)關(guān)鍵詞從法理學(xué)上講，從來(lái)就是難以一致的。也就是說(shuō)，在追求社會(huì)秩序的同時(shí)，有可能傷害到某種潛在利益，而在盡力保護(hù)某種利益的同時(shí)，則有可能影響社會(huì)秩序的構(gòu)建。而合作治理使這兩個(gè)要素共同存在于同一體系中，并使它們成為合作治理中的敏感詞或者敏感要素。
事實(shí)上，一些國(guó)家所遇到的社會(huì)治理過(guò)程中的問(wèn)題也體現(xiàn)了私方主體利益追逐和社會(huì)秩序之間的矛盾。第二個(gè)方面的主要矛盾是個(gè)體與群體的矛盾。歸屬于行政系統(tǒng)中的治理，無(wú)論是傳統(tǒng)的治理模式還是新的治理模式，它所考量的都是公共價(jià)值，都是以公法所設(shè)定的關(guān)系形式為治理目標(biāo)的，就是通過(guò)治理實(shí)現(xiàn)公法機(jī)制和公法規(guī)范所設(shè)定的社會(huì)調(diào)控過(guò)程。
三、行政合作治理中公共利益維護(hù)的價(jià)值
合作治理從法治形式上講有三個(gè)方面需要予以強(qiáng)調(diào)。其一，合作治理改變了傳統(tǒng)的行政治理模式。行政法治中的治理模式是一個(gè)發(fā)展變化著的事物，我國(guó)行政法治以“管理論”作為理論基礎(chǔ)，該理論基礎(chǔ)將行政系統(tǒng)放置在治理的核心地位，與其說(shuō)行政系統(tǒng)是在進(jìn)行社會(huì)治理，還不如說(shuō)行政系統(tǒng)是在進(jìn)行社會(huì)管理，其本質(zhì)具有明顯的權(quán)力擴(kuò)張性：“行政機(jī)關(guān)就是在具體的管理活動(dòng)過(guò)程中，以立法機(jī)關(guān)的基本規(guī)則為參照完成社會(huì)秩序之設(shè)定的。行政機(jī)關(guān)設(shè)計(jì)新的社會(huì)秩序的權(quán)能實(shí)質(zhì)上是建立行政法規(guī)范的活動(dòng)，行政法的擴(kuò)權(quán)本質(zhì)便從這種秩序設(shè)計(jì)中體現(xiàn)出來(lái)。”它們有著高度的管理權(quán)威，有著豐富的管理手段，尤其在行政相對(duì)人面前，它們的行為幾乎不受任何約束。
中共十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》提出了社會(huì)治理的概念，這就是要求在治理過(guò)程中有廣泛的社會(huì)主體的參與。輥輱訛近年來(lái)，“參與性治理”、“給付性治理”、“服務(wù)性秩序”等成了我國(guó)社會(huì)治理的熱點(diǎn)問(wèn)題。這些新的治理理念的出現(xiàn)已經(jīng)悄然地改變了我國(guó)的行政治理模式。合作治理與參與治理、給付治理是相輔相成的，是一個(gè)事物的兩個(gè)方面。以此而論，合作治理是我國(guó)行政法治發(fā)生革命性變化的表現(xiàn)，必須充分認(rèn)識(shí)它的價(jià)值和地位。其二，合作治理應(yīng)當(dāng)被認(rèn)為是行政治理過(guò)程中的一個(gè)手段。
行政治理的目的是形成良好的社會(huì)秩序，形成良好的公共秩序�！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》明確指出，依法治國(guó)，就是要化解社會(huì)矛盾和解決社會(huì)糾紛，形成良好的社會(huì)秩序，這非常清晰地表明任何治理都不能夠違背這種原則。因此，無(wú)論是傳統(tǒng)的“行政高權(quán)”治理還是新的合作治理，其追求的最高目標(biāo)是一致的。換言之，合作治理只是治理過(guò)程中的一個(gè)手段，該手段是對(duì)傳統(tǒng)治理手段的升華，或者是說(shuō)對(duì)傳統(tǒng)治理手段的補(bǔ)充。這便刻畫了如下問(wèn)題：治理過(guò)程中無(wú)論涉及什么樣的利益關(guān)系，其追求公共利益和公共秩序是最高衡量標(biāo)準(zhǔn)，其他利益的存在和維護(hù)只是一個(gè)手段。
其三，合作治理的目的是為了調(diào)動(dòng)相關(guān)社會(huì)主體的積極性。在我國(guó)，行政法治過(guò)程曾經(jīng)處于一種相對(duì)封閉的狀態(tài)。我國(guó)社會(huì)普遍認(rèn)為國(guó)家管理和社會(huì)管理是官方的事情，而與私人并無(wú)直接關(guān)系。這便造成了在傳統(tǒng)行政法治中，其他社會(huì)主體沒有參與的積極性和主動(dòng)性，他們甚至形成了樂于接受“行政高權(quán)”管控的慣性，基本上將行政過(guò)程交給行政系統(tǒng)這一個(gè)主體而為之。然而，在選擇了社會(huì)治理的治理模式之后，治理已經(jīng)不僅僅是官方的事情而更多地是全社會(huì)的事情，所以，必須引入更多的社會(huì)資源，必須讓更多的社會(huì)主體參與到治理過(guò)程中來(lái)。
合作治理就是為了調(diào)動(dòng)私方主體參與治理的積極性。在我國(guó)，合作治理有著深刻的理論基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)。上述三個(gè)方面是合作治理的精神實(shí)質(zhì)，從這些精神實(shí)質(zhì)進(jìn)行演繹，便可以梳理出合作治理中公共利益維護(hù)具有下列價(jià)值。
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