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當前行政訴訟檢察監(jiān)督范圍的局限性及其拓展論文
一、《行政訴訟法》規(guī)定的行政訴訟檢察監(jiān)督范圍。
關于行政訴訟檢察監(jiān)督范圍，《行政訴訟法》在總則和分則審判監(jiān)督程序中都有相應規(guī)定�？倓t中規(guī)定“人民檢察院對行政訴訟實行法律監(jiān)督”; 而在分則審判監(jiān)督程序中規(guī)定了抗訴、檢察建議等監(jiān)督方式①。
抗訴是人民檢察院對行政訴訟實行法律監(jiān)督的主要方式。人民檢察院組織法第 18 條第 1 款規(guī)定： “最高人民檢察院對于各級人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決和裁定，上級人民檢察院對于下級人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決和裁定，如果發(fā)現(xiàn)確有錯誤，應當按照審判監(jiān)督程序提出抗訴�！迸c之相對應，《行政訴訟法》對抗訴案件的范圍、抗訴案件的來源和抗訴事由以及抗訴的程序等問題都作出明確規(guī)定。
關于抗訴案件的范圍，體現(xiàn)在對生效判決、裁定和調(diào)解書的抗訴上。人民檢察院對已經(jīng)發(fā)生法律效力的行政判決進行抗訴，是行政訴訟檢察監(jiān)督最主要的方式。但是，裁定的適用范圍比較寬，人民檢察院對哪些裁定可以抗訴，是否所有的裁定都可以抗訴，《行政訴訟法》和《民事訴訟法》都沒有明確②。不過，2011 年 3 月最高人民法院和最高人民檢察院制定的《關于對民事審判活動與行政訴訟實行法律監(jiān)督的若干意見（ 試行） 》第 5 條第 2 款規(guī)定： “人民檢察院發(fā)現(xiàn)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的行政判決和不予受理、駁回起訴、管轄權(quán)異議等行政裁定，有《中華人民共和國行政訴訟法》第六十四條規(guī)定情形的，應當提出抗訴�！雹垡虼耍P者認為，人民檢察院可提出抗訴的裁定的范圍是“不予受理、駁回起訴、管轄權(quán)異議”這三種裁定類型，這三種裁定中的前兩項裁定涉及當事人的實體權(quán)利，而管轄權(quán)異議的裁定對當事人實體權(quán)利的影響重大，所以允許當事人對一審法院作出的此三項裁定提起上訴。至于檢察機關是否可以對其他裁定進行抗訴，需要在司法實踐中進一步探索。另外，《行政訴訟法》為了保證調(diào)解合法，明確檢察機關發(fā)現(xiàn)調(diào)解書損害國家利益、社會公共利益的，應當提起抗訴。
根據(jù)《行政訴訟法》第 101 條的規(guī)定，人民檢察院抗訴案件的來源主要是當事人向人民檢察院提出的申訴。
“當事人就下列情形，可以向人民檢察院申請抗訴： 一是人民法院駁回再審申請的； 二是人民法院逾期未對再審申請進行裁定的； 三是再審判決、裁定明顯錯誤的。人民檢察院對當事人的申請應當在三個月內(nèi)進行審查，作出提出或者不予提出抗訴的決定�！雹倭硗猓绻斒氯诉^了六個月申請再審的期限，但認為生效裁判符合法律規(guī)定的再審事由，也可以向人民檢察院提出申訴。同時，人民檢察院在沒有當事人申訴的情況下，從其他渠道發(fā)現(xiàn)行政案件的判決、裁定符合再審事由，也可以向人民法院提出抗訴。另外，《行政訴訟法》第 91 條規(guī)定了 8 項當事人申請再審的事由②，此 8 項再審事由顯然也是人民檢察院的抗訴事由。
需要注意的是，對一審后未上訴而生效的案件，《關于對民事審判活動與行政訴訟實行法律監(jiān)督的若干意見（ 試行） 》第 4 條規(guī)定： “當事人在一審判決、裁定生效前向人民檢察院申請抗訴的，人民檢察院應當告知其依照法律規(guī)定提出上訴。當事人對可以上訴的一審判決、裁定在發(fā)生法律效力后提出申訴的，應當說明未提出上訴的理由； 沒有正當理由的，不予受理�！雹蹖τ诳乖V的程序，《行政訴訟法》明確規(guī)定檢察機關的抗訴是對生效行政判決、裁定的抗訴原則上實行“上級抗”,即由上級人民檢察院對下級人民法院生效的行政判決、裁定向與上級檢察院同級的人民法院提出抗訴。地方各級人民檢察院發(fā)現(xiàn)同級人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定有本法第 91 條規(guī)定情形之一的，可以提請上級人民檢察院向同級人民法院提出抗訴。而最高人民檢察院則可以進行“同級抗”,即最高人民檢察院對最高人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)有本法第91 條規(guī)定情形之一的，有權(quán)向最高人民檢察院提出抗訴。
另外，有關人民法院對人民檢察院抗訴作出再審裁定的期限和檢察機關如何對生效的再審判決、裁定提出抗訴的問題，根據(jù)《行政訴訟法》第 101 條的規(guī)定，從而適用現(xiàn)行《民事訴訟法》的有關規(guī)定。
檢察建議有別于抗訴。抗訴必然引起再審，而檢察建議不必然引起再審�！叭嗣穹ㄔ菏盏皆賹彊z察建議后，應當在三個月內(nèi)進行審查并將審查結(jié)果書面回復人民檢察院。人民法院認為需要再審的，應當通知當事人。人民檢察院認為人民法院不予再審的決定不當?shù)�，應當提請上級人民檢察院提出抗訴�！雹芰硗�，為糾正審判人員在審判監(jiān)督程序以外的其他審判程序中的違法行為，各級人民檢察院有權(quán)向同級人民法院提出檢察建議，只是沒有規(guī)定人民法院對“其他檢察建議”的回復問題⑤。
二、行政訴訟檢察監(jiān)督的范圍與行政檢察職能。
我國《憲法》第 129 條和第 131 條明確規(guī)定： “中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關”、“人民檢察院依法獨立行使檢察權(quán)，不受行政機關、社會團體和個人的干涉”.因此，檢察機關根據(jù)法律授權(quán)，運用法律規(guī)定的手段對法律的實施情況進行監(jiān)察、督促。法律監(jiān)督權(quán)作為國家權(quán)力的一部分，由人民檢察院專門行使，法律監(jiān)督是檢察機關的專門職責，它不同于其他一切社會活動主體都能進行的一般性監(jiān)督。按照憲法和法律的規(guī)定，檢察機關進行法律監(jiān)督的手段是由法律特別規(guī)定的。
如對職務犯罪立案偵查、對刑事犯罪提起公訴，以及對訴訟過程中違反法律的情況進行監(jiān)督等，都是只有檢察機關才有權(quán)使用的監(jiān)督手段①。因此，“對訴訟過程中違反法律的情況進行監(jiān)督”是檢察監(jiān)督的當然之義。
長期以來，檢察機關“對法律適用情況的監(jiān)督只限于對三大訴訟活動中確有錯誤的判決、裁定以及違反法定程序的情況進行監(jiān)督”②。“除此之外，法律監(jiān)督機關無權(quán)監(jiān)督國家權(quán)力機關、行政機關、軍事機關的職能活動，無權(quán)監(jiān)督司法機關的非訴訟活動，也無權(quán)監(jiān)督公民個人以及各種組織、機構(gòu)所實施的不構(gòu)成犯罪的各種法律活動。”③不過，隨著司法實踐的發(fā)展，已經(jīng)頒布的一些司法解釋曾作出過拓展行政訴訟檢察職能的嘗試。但是，由于理論認識的不足，這些嘗試依然沒有明確地建構(gòu)起對整個行政訴訟活動的檢察監(jiān)督制度。例如，2001 年最高人民檢察院頒布的《人民檢察民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》④就規(guī)定了檢察建議不僅可以向法院提出，還可以向行政機關及其工作人員提出。遺憾的是，其規(guī)定的可以對行政機關提出檢察建議的事項僅限于“制度隱患”或者行政執(zhí)法中的違法行為。這些都屬于一般監(jiān)督的范圍，與行政訴訟沒有直接關系。
從根本上看，既然檢察機關“對訴訟過程中違反法律的情況進行監(jiān)督”是其職能的體現(xiàn)，那么，對行政訴訟被告的違法訴訟活動的監(jiān)督，應當是行政訴訟檢察監(jiān)督的范圍，比如，被告干預審判或者不執(zhí)行行政裁判的行為，與行政訴訟有著直接關系，屬于行政訴訟活動，當然是行政訴訟檢察監(jiān)督的范圍。正如最高人民檢察院司法體制改革領導小組辦公室張步洪所說： “對行政訴訟被告從事行政訴訟活動、履行訴訟義務的情況進行監(jiān)督，是現(xiàn)行行政訴訟法的應有之義，但這項工作一直沒有在全國開展起來”⑤。當前，行政訴訟被告的違法訴訟活動是導致行政訴訟實踐困境的一個重要原因�！爸幌抻趯υV訟活動中確有錯誤的判決、裁定以及違反法定程序的情況進行監(jiān)督”⑥的監(jiān)督格局不符合我國行政訴訟的現(xiàn)實，沒有充分發(fā)揮行政訴訟檢察的職能。正如有學者在研究行政司法制度中指出的，“從檢察監(jiān)督在我國憲政分權(quán)體制中的特殊意義來看，主要問題可以歸結(jié)為一點： 檢察職能遠遠沒有得到應有的重視和充分的發(fā)揮。檢察機關儼然一只沉睡的雄獅，靜靜地盤臥在憲政制度之中，只是偶爾露一下面而已”⑦。
當然，在我國當前的權(quán)力架構(gòu)下，無論是審判權(quán)還是檢察權(quán)相比于行政權(quán)都顯得比較弱小。但盡管如此，相較于審判權(quán)，檢察權(quán)由于其獨特的權(quán)力屬性仍具有一定的優(yōu)勢。在我國，檢察權(quán)本質(zhì)上就是法律監(jiān)督權(quán)�！皺z察權(quán)與法律監(jiān)督權(quán)均是對檢察機關職權(quán)的概括，是對同一事物從不同角度的表述”⑧。因此，我國憲法及法律賦予檢察機關的一切職能均可以視為實現(xiàn)法律監(jiān)督的手段，各項職能統(tǒng)一于法律監(jiān)督的目的之下。基于此，應當看到人民檢察院享有的職務犯罪偵查權(quán)對行政訴訟檢察監(jiān)督所具有的積極意義。正如有的學者提到的“檢察機關承擔著職務犯罪偵查職能，行政訴訟被告不履行訴訟義務，嚴重瀆職構(gòu)成犯罪的，檢察機關可以追究其刑事責任，這或許是授權(quán)檢察機關對行政訴訟被告進行監(jiān)督的一個重要的考量因素。”⑨正是由于對檢察機關職務犯罪偵查權(quán)的畏懼，其監(jiān)督對行政訴訟被告產(chǎn)生了較大的威脅。現(xiàn)實中，比起法院，行政機關往往更害怕來自檢察機關的監(jiān)督，對其意見也往往更較為重視。同樣是不具備強制力的建議，由檢察院對被告發(fā)出的檢察建議比法院發(fā)出的司法建議往往更具有實效⑩。在當前的行政訴訟實踐中，由于檢察機關監(jiān)督的缺位，對被告的違法訴訟行為基本上都是法院在進行監(jiān)督。
其實，對于行政機關威脅原告撤訴的行為或者違反公共利益與原告達成和解協(xié)議的行為，都不適合由法院進行監(jiān)督。審判權(quán)本質(zhì)上是一種判斷權(quán)，是一種消極性或謙抑性的權(quán)力瑏瑡�。秾Ρ桓孢`法訴訟行為的監(jiān)督則需要積極主動的措施，檢察權(quán)更為合適。同時，為了保持法院的中立性與消極性，行政訴訟模式逐漸地由職權(quán)主義向當事人主義轉(zhuǎn)變。與此相應，行政訴訟檢察監(jiān)督制度也表現(xiàn)出監(jiān)督對象從對審判的監(jiān)督延伸對當事人的監(jiān)督的發(fā)展 規(guī)律瑏瑢�。因此摹爸幌抻趯υV訟活動中確有錯誤的判決、裁定以及違反法定程序的情況進行監(jiān)督”擴展到對審判和行政訴訟被告的全面監(jiān)督，也是行政訴訟檢察監(jiān)督制度發(fā)展規(guī)律的要求。
三、行政訴訟檢察監(jiān)督的范圍與行政訴訟目的。
《行政訴訟法》第 1 條規(guī)定： “為保證人民法院公正、及時審理行政案件，解決行政爭議，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，監(jiān)督行政機關依法行使職權(quán)，根據(jù)憲法，制定本法。”很顯然，“監(jiān)督行政機關依法行使行政職權(quán)”是行政訴訟重要目的。行政訴訟檢察監(jiān)督制度作為行政訴訟制度的組成部分，其實施應當有助于行政訴訟功能目的之實現(xiàn)。檢察機關參與行政訴訟活動應服務于行政訴訟目的的實現(xiàn)①。
從現(xiàn)實的角度來看，我國當前行政司法不公很大一部分原因不是來自法院，而是由于行政機關的不當干預和其他違法訴訟行為。因此，只對法院進行檢察監(jiān)督是一種治標不治本的措施，往往不能從根本上解決行政訴訟的問題。例如，一些受到行政機關不當干預的行政案件，即使檢察機關提出抗訴或者再審檢察建議。法院由于抵制不住行政機關的壓力，仍然不會改變原來的判決。
因此，行政訴訟案件的抗訴改判率一直較低。以重慶市為例，2008-2014 年，重慶市檢察院共提出 53 起抗訴，抗訴改變的為 19 件，抗訴改判率僅為 35. 8%.雖然抗訴維持原判有各種原因，但是這個數(shù)據(jù)還是可以在一定程度上反映出當前行政訴訟檢察監(jiān)督“僅限于對訴訟活動中確有錯誤的判決、裁定以及違反法定程序的情況進行監(jiān)督”所導致的困境②。在當前的行政訴訟檢察格局之下，本身孱弱的審判權(quán)卻經(jīng)常受到檢察機關的監(jiān)督，而強大的行政權(quán)卻逍遙在行政訴訟檢察之外，并且由于在當前的司法實踐中，司法審查不公正的主要因素來自于行政機關，所以，當前的監(jiān)督格局實際上是一種對象錯誤。因此，一定要從制約行政權(quán)的角度來認識檢察機關全面介入行政訴訟的意義。
當前的行政訴訟檢察監(jiān)督主要是一種訴后監(jiān)督。不過，在行政訴訟中，行政權(quán)干預審判權(quán)或者侵害公民訴權(quán)主要是在訴中進行，因此，行政訴訟檢察監(jiān)督應當貫穿整個訴訟過程。而被告在行政訴訟中的違法或者不當行為可能有多種多樣的表現(xiàn)，所以，拓展行政訴訟檢察監(jiān)督的范圍，充分實現(xiàn)“監(jiān)督行政機關依法行使行政職權(quán)”的訴訟目的，結(jié)合當前司法實踐的現(xiàn)實情況，亟需從以下幾個方面構(gòu)建行政訴訟的檢察監(jiān)督制度。
第一，強化對行政機關干預立案的監(jiān)督�！缎姓V訟法》第 3 條第 2 款規(guī)定： “行政機關及其工作人員不得干預、阻礙人民法院受理行政案件�！蓖瑫r《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，要“建立領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度”.并要“改立案審查制為立案登記制”,但這同時也說明行政機關的干擾是造成行政訴訟“立案難”的一個重要原因。為解決行政主體在行政訴訟中干預司法的問題，必須為相關人員的行為劃定紅線，對防止干預司法作出明確規(guī)定，需要制定出更為具體、具有可操作性的配套制度。許多法院審查行政訴訟立案時，往往會考慮被告的地位和權(quán)力是否可能影響到法院自身的利益或法院與被告的關系。許多法院在受理行政訴訟案件之后往往先與行政機關溝通之后才決定是否立案。而地方黨政領導關心的熱點、敏感案件，如房屋拆遷、土地征收等案件基本不受理，除非有關領導同意后才能受理。其主要原因是法院的“人、財、物”都受同級黨委和政府的領導和管理，法院無法擺脫政府的制約，司法難于獨立，這也是行政訴訟立案難的原因所在。因此，應當建立不予立案或者駁回起訴的檢察申訴制度。一旦發(fā)現(xiàn)行政機關干擾，在向法院發(fā)出檢察建議的同時一并向行政機關發(fā)出。這樣可以在一定程度上增強法院受理行政案件的勇氣，從而解決法院不敢立案的問題。
第二，強化對行政機關干預審判的監(jiān)督�，F(xiàn)代政府承擔了越來越多的經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務等職能，行政權(quán)涉及社會的各個角落，其管理領域廣、自由裁量度大等特點，決定了行政權(quán)既是與公民、法人切身利益最為密切相關的一種國家權(quán)力，又是最容易被濫用的一項國家權(quán)力。在行政訴訟實踐中，行政機關之所以能夠輕易地影響行政審判，是因為其強大的行政權(quán)能夠調(diào)動更多的社會資源。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確要求，要“建立領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度”.不過，如果不相應的為該制度提供強大的支持，很難想象它不會成為海市蜃樓的景象。試想，真正有力量干預司法活動、插手具體案件的行政官員，他也完全可能不被記錄，更不會被通報或追究責任。因此，在現(xiàn)行司法框架之下，應當將“建立領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度”與行政訴訟檢察制度銜接起來，法院應當借助相對更為強勢的“檢察權(quán)”,將領導干部干預司法的記錄向檢察機關通報。發(fā)現(xiàn)有被告違法干預司法活動時，檢察機關應當及時提出檢察建議，制止干預行為。
第三，加強對撤訴的監(jiān)督。行政訴訟中的撤訴問題歷來都是理論與實踐關注的熱點問題①。從抽象意義上而言，支撐行政訴訟撤訴的基石是國家的公權(quán)力與公民的訴權(quán)，具體是依靠特定時空范圍內(nèi)法官的審判權(quán)、行政機關的行政權(quán)以及相對人訴訟權(quán)利的互動而展開的。從法治的基本要求出發(fā)，公民訴權(quán)的實現(xiàn)，行政權(quán)的正常運行都有賴于審判權(quán)的有效行使，并且，國家需要通過訴訟這一糾紛解決機制來達到調(diào)控社會關系、穩(wěn)固既存秩序或營造新秩序之目的②。行政訴訟撤訴制度的核心問題其實就是一個權(quán)力（ 利） 配置問題，它包含兩方面的內(nèi)容：一是法官所擁有的審判權(quán)力與相對人訴訟權(quán)利的配置，二是對雙方相對人依其訴訟地位進行的各自的訴訟權(quán)利的配置。司法實踐中，雖然原告撤訴結(jié)案看似節(jié)約了司法資源，有利于社會穩(wěn)定。但是實際上，許多撤訴案件并不是原告自愿的。正如有學者提出的： “無論是原告迫于壓力的撤訴，還是法院動員原告撤訴，都是因為懼怕手中掌握著各種資源支配權(quán)，各種事項決定權(quán)的行政機關�！雹墼诖饲樾沃校瑱z察機關對被告行政機關實施檢察監(jiān)督。還有一種撤訴情形需要檢察機關的監(jiān)督，即行政機關與原告達成和解協(xié)議損害公共利益的，也應當由檢察機關對被告實施檢察監(jiān)督。
第四，對被告履行行政裁判的監(jiān)督�！皥�(zhí)行難”也是行政訴訟的“老大難”問題之一。對于被告不履行或者不完全履行行政裁判的行為，檢察機關可以主動或者應原告的申請對其進行監(jiān)督，保障行政裁判的執(zhí)行，從而實現(xiàn)“監(jiān)督行政機關依法行使行政職權(quán)”的訴訟目的。
第五，賦予檢察機關提起行政公益訴訟權(quán)。我國《民事訴訟法》規(guī)定： “對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。”民事訴訟領域的公益訴訟已被立法所確認。筆者認為，行政訴訟領域的公益訴訟與民事訴訟領域的公益訴訟一樣，都對維護社會公共利益具有十分重要的作用，同樣應該得到重視。檢察機關提起行政公益訴訟是未來發(fā)展方向，《中共中央關于全面推進依法治國若干問題的重大決定》明確提出，“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”.行政公益訴訟雖尚未在法律層面予以明確，但司法實踐中，已有地方將由行政主體的違法作為或不作為對公共利益造成侵害或有侵害之虞的案件都歸入督促行政機關履行職責一類案件中。
從本質(zhì)上看，對無人起訴的違法行政行為，檢察機關作為法定的監(jiān)督機關，應當有權(quán)代表權(quán)益受損的公民、代表公共利益向法院提起公訴。因此，應當賦予檢察機關提起行政公益訴訟權(quán)，同時對提起行政公益訴訟的范圍、程序等問題予以明確限定。
四、結(jié)尾語： 通過拓展行政訴訟檢察監(jiān)督范圍助推司法改革。
隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和社會結(jié)構(gòu)的變遷，訴訟在我國國家治理體系中占據(jù)著越來越重要的地位。“行政訴訟案件，關乎私權(quán)保障與公權(quán)力邊界，是各種公權(quán)力交集最深的一種訴訟，也是各種公權(quán)力干預司法的重災區(qū)。”④行政訴訟承擔著監(jiān)督行政與保護私益的雙重治理任務。
當前，司法體制改革無疑已經(jīng)成了法治中國建設的最強音符。在現(xiàn)實體制的背景之下，宏觀的改革路徑往往不易實現(xiàn)，相反，在現(xiàn)有的制度框架下尋找一些小的突破口，往往可能收獲更好的成效。作為保障司法公正之重要制度的行政訴訟檢察監(jiān)督制度，由于制度設計的缺陷因而使其制度功能在很大程度上被閑置了。當前，中央提出要推進以審判為中心的訴訟制度改革，“簡而言之，以審判為中心就是要求庭審實質(zhì)化，提高審判質(zhì)量”⑤。要實現(xiàn)行政訴訟庭審的實質(zhì)化，就要排除行政機關的干預，防止其威脅相對人和解，真正地將行政爭議放到庭審中來辯論和審理。
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