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圖書(shū)館立法困境探析論文
多年來(lái),學(xué)術(shù)界對(duì)圖書(shū)館立法進(jìn)行了深人的探討和研究，特別是對(duì)圖書(shū)館立法的必然性、可行性以及立法原則、立法內(nèi)容、立法架構(gòu)等方面做了詳細(xì)的分析和設(shè)想，對(duì)立法實(shí)踐起著重要的理論先導(dǎo)作用。尤其是2001年《圖書(shū)館法》第一次被作為人大法律議案的提出，又一次掀起了制定《圖書(shū)館法》的熱潮。但綜觀現(xiàn)行研究成果，要作為法律出臺(tái)的圖書(shū)館法在理論和實(shí)踐上仍有很多問(wèn)題尚未解決，圖書(shū)館立法除了起草法律條文外，還有許多問(wèn)題需要研究。
1立法目的上的殘缺
立法目的是立法者制定法律所希冀實(shí)現(xiàn)的預(yù)定目標(biāo)，是任何立法活動(dòng)不可或缺的。確定了立法目的，也就規(guī)定了立法的方向、針對(duì)性和最終目標(biāo)。一切立法活動(dòng)都圍繞著立法的目的來(lái)進(jìn)行。那么,我國(guó)的圖書(shū)館立法究竟應(yīng)當(dāng)以什么為目的，即這一法律的制定應(yīng)當(dāng)追求什么樣的結(jié)果呢？目前,我國(guó)對(duì)圖書(shū)館法的立法目的尚無(wú)正面的專題研究，大多從側(cè)面提及。從理論研究的現(xiàn)狀與立法的實(shí)踐來(lái)看，圖書(shū)館立法的目的主要體現(xiàn)在：
1.1保障圖書(shū)館事業(yè)的順利發(fā)展
圖書(shū)館事業(yè)是一項(xiàng)集知i只性、教育性、學(xué)術(shù)性為一體的社會(huì)文化事業(yè),具有特殊的教育職能，在精神文明建設(shè)中起著不容忽視的作用。通過(guò)圖書(shū)館立法，規(guī)定辦館宗旨，圖書(shū)館的任務(wù)、性質(zhì)、社會(huì)職能和經(jīng)費(fèi)、藏書(shū)、館舍標(biāo)準(zhǔn)等，明確圖書(shū)館的辦館方向、服務(wù)對(duì)象和范圍，有效保障圖書(shū)館賴以發(fā)展的物質(zhì)條件,促進(jìn)依法辦館，以法治館，保證圖書(shū)館各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)的正常進(jìn)行。如《北京市圖書(shū)館條例》第1條規(guī)定廣為了保障圖書(shū)館事業(yè)的發(fā)展……”；《圖書(shū)館法草案》第一稿也將立法目的表述為“保障圖書(shū)館事業(yè)的健康發(fā)展……”。
1.2確立圖書(shū)館在社會(huì)中的地位
長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)圖書(shū)館社會(huì)地位較低下，只是一些城市、一些單位無(wú)足輕重的附屬品，可有可無(wú)。比如在高等學(xué)校，圖書(shū)館只是在理論上被承認(rèn)是高校三大支柱之一，而實(shí)際操作中卻不能與其它兩大支柱同樣受重視。因此，圖書(shū)館界希望通過(guò)圖書(shū)館立法，從法律上肯定圖書(shū)館的地位和作用，依靠法的強(qiáng)制性，促使各級(jí)主管部門(mén)重視圖書(shū)館事業(yè)，約束和制裁那些對(duì)圖書(shū)館事業(yè)缺乏認(rèn)識(shí)而不負(fù)責(zé)任的部門(mén)和個(gè)人，加快圖書(shū)館事業(yè)的發(fā)展進(jìn)程。
1.3確認(rèn)圖書(shū)館人員的地位、待遇
目前，我國(guó)圖書(shū)館人員總體上素質(zhì)不高，地位低下，待遇偏低，人才流失較為普遍，這一現(xiàn)象嚴(yán)重制約了圖書(shū)館事業(yè)的發(fā)展。界內(nèi)人士希望以圖書(shū)館立法為契機(jī)，確認(rèn)圖書(shū)館人員的地位，“根本解決”圖書(shū)館人員的權(quán)利保障問(wèn)題。以圖書(shū)館法規(guī)定圖書(shū)館人員的編制,專業(yè)人員的比例及其職務(wù)職稱和文化水平的要求，確保圖書(shū)館專業(yè)人員的質(zhì)量;以圖書(shū)館法保障圖書(shū)館人員的地位、待遇、生活福利等合法權(quán)益，充分調(diào)動(dòng)圖書(shū)館專業(yè)人員的積極性，進(jìn)一步促進(jìn)圖書(shū)館事業(yè)的健康發(fā)展。
顯然，這種立法目的完全是以圖書(shū)館自身的角度為出發(fā)點(diǎn)，使圖書(shū)館法不可避免地帶有濃厚的行業(yè)保護(hù)法的痕跡。實(shí)際上，圖書(shū)館法不僅是圖書(shū)館事業(yè)發(fā)展的有效保障，更是圖書(shū)館活動(dòng)和行為的有效規(guī)范;圖書(shū)館法不僅是行業(yè)保護(hù)法，更是讀者保護(hù)法。讀者是促使圖書(shū)館事業(yè)進(jìn)步的推動(dòng)力量，圖書(shū)館的機(jī)構(gòu)設(shè)置，信息收集、加工、傳遞和咨詢手段等，都應(yīng)圍繞讀者的需求展開(kāi)。以讀者為本位的理念近年來(lái)已逐步為國(guó)內(nèi)圖書(shū)館界人士所認(rèn)同和接受，讀者既然是圖書(shū)館的中心，那么，讀者在利用圖書(shū)館的時(shí)候，究竟擁有何種權(quán)利則是圖書(shū)館立法無(wú)可回避的問(wèn)題。
以往的規(guī)章制度對(duì)讀者而言更多的是遵守制度的義務(wù)，保障讀者的合法權(quán)利往往只停留在職業(yè)道德的范疇討論中，而沒(méi)有提升到法律的層面上。從宏觀上看，讀者合法權(quán)利的確定，對(duì)我國(guó)制定《圖書(shū)館法》有導(dǎo)向作用。圖書(shū)館法是調(diào)整社會(huì)、圖書(shū)館、讀者之間的相互作用的重要機(jī)制，維護(hù)讀者的權(quán)利應(yīng)成為《圖書(shū)館法》的基本價(jià)值取向。如果《圖書(shū)館法》只是籠統(tǒng)的規(guī)定圖書(shū)館的性質(zhì)、地位、作用及事業(yè)發(fā)展方向，而沒(méi)有保護(hù)讀者權(quán)利的條款，它必定缺乏可操作性，社會(huì)效應(yīng)也將大打折扣。從微觀上看，圖書(shū)館立法首先應(yīng)從保護(hù)讀者權(quán)利出發(fā)，明確規(guī)定讀者權(quán)利和與之對(duì)應(yīng)的圖書(shū)館的義務(wù)。圖書(shū)館應(yīng)主動(dòng)用法律規(guī)范自己的行為，自覺(jué)履行義務(wù)，確保處于弱勢(shì)地位的讀者合法權(quán)利得到保障。
2立法模式上的矛盾
國(guó)外圖書(shū)館法的立法模式不外乎單一式和復(fù)合式兩種。單一式即圖書(shū)館法表現(xiàn)為一部統(tǒng)一、完整的法典;復(fù)合式即圖書(shū)館法的內(nèi)容散見(jiàn)于多個(gè)單行的法律、法規(guī)或法律文件之中^立法模式的選擇不僅僅取決于某種立法模式本身內(nèi)在的優(yōu)劣性，更取決于社會(huì)對(duì)不同立法模式的需求程度及不同立法模式與社會(huì)的相互適應(yīng)性。我國(guó)圖書(shū)館界普遍傾向于立“大法”，制定一個(gè)覆蓋各級(jí)各類圖書(shū)館的圖書(shū)館事業(yè)“基本法”,一個(gè)能統(tǒng)管全行業(yè)的圖書(shū)館法。但我國(guó)的立法現(xiàn)狀及法制環(huán)境并不允許圖書(shū)館立法一步到位、一蹴而就，這一方面由于法治所要求的是一種務(wù)實(shí)的、循序漸進(jìn)的立法;另一方面，圖書(shū)館立法必須根據(jù)我國(guó)已有的圖書(shū)館立法實(shí)踐量體裁衣、量力而行。
2.1單一的圖書(shū)館法不符合圖書(shū)館法治建設(shè)實(shí)際
圖書(shū)館事業(yè)是一項(xiàng)社會(huì)性公益事業(yè)和文化事業(yè)，涉及到社會(huì)生活的各個(gè)層次、各個(gè)方面，單靠一部圖書(shū)館專門(mén)法顯然不能形成強(qiáng)有力的約束，無(wú)法解決所有問(wèn)題。圖書(shū)館法治建設(shè)應(yīng)著眼于構(gòu)筑完備的圖書(shū)館的法律法規(guī)體系，圖書(shū)館法應(yīng)是一個(gè)以圖書(shū)館專門(mén)法為核心、各類相關(guān)法律法規(guī)相互補(bǔ)充、相互制約而形成的保障系統(tǒng)。而且，從美國(guó)圖書(shū)館法的基本情況可以看出，在100多年的圖書(shū)館立法歷程中，美國(guó)共制定和頒布了100多種圖書(shū)館相關(guān)法律法規(guī)。雖然它沒(méi)有設(shè)置一個(gè)專門(mén)管理機(jī)構(gòu)去管理圖書(shū)館事業(yè)，但是，就全國(guó)范圍來(lái)看，有一個(gè)《圖書(shū)館服務(wù)和技術(shù)法案》在起著一定的作用，向各種圖書(shū)館(包括公共圖書(shū)館、中小學(xué)圖書(shū)館、大學(xué)圖書(shū)館、研究圖書(shū)館和其他圖書(shū)館）提供項(xiàng)目支持和項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)。《圖書(shū)館服務(wù)和技術(shù)法案》和其他國(guó)家圖書(shū)館相關(guān)法律法規(guī)以及各州圖書(shū)館法,構(gòu)成了一個(gè)相互促進(jìn)、相互補(bǔ)充的法律法規(guī)保障體系，保障了圖書(shū)館事業(yè)的順利發(fā)展和長(zhǎng)遠(yuǎn)進(jìn)步。
從我國(guó)實(shí)際來(lái)看，要真正實(shí)現(xiàn)圖書(shū)館的法治，我們所要建立的就應(yīng)該是以圖書(shū)館專門(mén)法為核心，其他相關(guān)法律法規(guī)為輔助的完備和系統(tǒng)的體系。只有建立了由圖書(shū)館基本法律、行政法規(guī)、各地方圖書(shū)館法規(guī)、規(guī)章組成的有機(jī)整體，我國(guó)圖書(shū)館法律體系才可算是一個(gè)科學(xué)完備的系統(tǒng)，才能為我國(guó)圖書(shū)館事業(yè)起到真正的促進(jìn)作用。我們可以制定一部單行的圖書(shū)館法，但這部法并非是所有圖書(shū)館活動(dòng)和行為的簡(jiǎn)單羅列，它并不規(guī)范所有的圖書(shū)館事務(wù)，也不解決圖書(shū)館事業(yè)領(lǐng)域存在的所有法律問(wèn)題，我們不能希望一部圖書(shū)館法解決所有問(wèn)題，它只對(duì)圖書(shū)館界內(nèi)部及自身對(duì)本行業(yè)領(lǐng)域的一些基本問(wèn)題進(jìn)行法律化、規(guī)范化，相當(dāng)于行業(yè)“自律”。
2.2單_的圖書(shū)館法不符合我國(guó)圖書(shū)館發(fā)展的實(shí)際
我國(guó)圖書(shū)館的類型比較多,有公共圖書(shū)館、學(xué)校圖書(shū)館、工會(huì)圖書(shū)館、軍隊(duì)系統(tǒng)圖書(shū)館和科研圖書(shū)館等類型。其中,公共圖書(shū)館屬國(guó)家文化行政部門(mén)管理;學(xué)校圖書(shū)館屬國(guó)家教育行政部門(mén)管理;工會(huì)圖書(shū)館由各級(jí)工會(huì)管理;軍隊(duì)系統(tǒng)圖書(shū)館和科研系統(tǒng)圖書(shū)館分屬各自的上級(jí)主管部門(mén)管理。整個(gè)圖書(shū)館體系基本上實(shí)行以行政關(guān)系為基礎(chǔ)，按領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)組成隸屬等級(jí)的運(yùn)行機(jī)制。各圖書(shū)館由上級(jí)主管部門(mén)承擔(dān)直接的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，同時(shí)也受到財(cái)政部門(mén)（提供經(jīng)費(fèi)）、人事部門(mén)（負(fù)責(zé)編制，調(diào)配人員、職稱晉升）等間接管理部門(mén)的多重制約。雖然國(guó)務(wù)院在確定文化部的職能中有一條，即要求文化部對(duì)圖書(shū)館全行業(yè)進(jìn)行管理和指導(dǎo)，但由于缺乏必要的法律、經(jīng)濟(jì)、行政手段，這種層面上的管理是非常弱的。在這種體制的制約下,各類型圖書(shū)館的性質(zhì)、任務(wù)、經(jīng)費(fèi)來(lái)源、服務(wù)對(duì)象、服務(wù)方式、人員結(jié)構(gòu)都有所不同，形成了條塊分割、多頭管理、各自為政的局面，也造成了圖書(shū)館事業(yè)發(fā)展的不平衡，文獻(xiàn)信息資源配置不合理，各個(gè)圖書(shū)館的管理體制、流通模式和分類標(biāo)準(zhǔn)不盡一致，館際之間、區(qū)域之間缺乏合作與協(xié)調(diào)。尤其是隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的應(yīng)用，這一矛盾顯得更加突出。這種松散的管理方式嚴(yán)重影響了立法工作的進(jìn)程。要制定對(duì)這些類型不同、性質(zhì)不同、管理體系不同的圖書(shū)館均適用的行為規(guī)范，的確是一件非常困難的事。
另外，雖然近年來(lái)我國(guó)圖書(shū)館事業(yè)取得了前所未有的突飛猛進(jìn)的發(fā)展，但圖書(shū)館建設(shè)仍存在著許多問(wèn)題。圖書(shū)館不僅數(shù)量上、服務(wù)上還不能滿足人民的需要，而且發(fā)展極度不平衡。大城市及東南沿海地區(qū)不僅數(shù)字圖書(shū)館建設(shè)已初真規(guī)模，而且公共圖書(shū)館已形成了市、區(qū)（縣）、鎮(zhèn)三級(jí)網(wǎng)絡(luò)，100%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)館都進(jìn)入萬(wàn)冊(cè)書(shū)行列。走進(jìn)圖書(shū)館，利用圖書(shū)館，享受圖書(shū)館的意識(shí)在這些地區(qū)普遍增強(qiáng)，而在經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的西部，圖書(shū)館事業(yè)發(fā)展舉步維艱�；诖�，要對(duì)整體上發(fā)展不平衡的各類圖書(shū)館制定統(tǒng)一的圖書(shū)館法，規(guī)定其經(jīng)費(fèi)來(lái)源、額度、人事制度及建筑標(biāo)準(zhǔn)等，絕非易事，因?yàn)楦鞯氐膶?shí)際情況千差萬(wàn)別，即便做出硬性規(guī)定，也難以真正落實(shí)，反而使法律流于形式。
3立法基礎(chǔ)上的薄弱
縱觀圖書(shū)館業(yè)界所寫(xiě)的有關(guān)圖書(shū)館法的研究文章，有不少是對(duì)立法環(huán)境、立法進(jìn)程等問(wèn)題的研究，但大多數(shù)是強(qiáng)調(diào)客觀因素的制約作用，如經(jīng)濟(jì)水平不高、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)不夠雄厚、法制建設(shè)不完備等。但研究應(yīng)以實(shí)用為目標(biāo)，以效果為檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)，圖書(shū)館立法進(jìn)程中的主觀制約因素也是不可忽視的。
3.1思想基礎(chǔ)的薄弱
多年來(lái)，不少有識(shí)之士為推動(dòng)圖書(shū)館立法而進(jìn)行的一系列學(xué)術(shù)研究、宣傳活動(dòng)，提出的一系列建議和議案，采取的一系列行動(dòng)和措施，促使國(guó)家與政府有關(guān)部門(mén)、圖書(shū)館管理部門(mén)和廣大圖書(shū)館界普遍認(rèn)識(shí)到圖書(shū)館立法的必要性和緊迫性。但是，一部法律的產(chǎn)生和完善都是與社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的，都必須具備一定的基礎(chǔ)和條件。圖書(shū)館立法也不例外，它不僅是圖書(shū)館界的需要,更是一種社會(huì)的需要。人們必須在思想上充分認(rèn)識(shí)到圖書(shū)館立法是社會(huì)發(fā)展，當(dāng)然也是圖書(shū)館事業(yè)發(fā)展的迫切需要。
然而，圖書(shū)館事業(yè)作為人類社會(huì)文明的柱石，雖然在近數(shù)十年間得到了較大規(guī)模地發(fā)展，但從全社會(huì)、全民族發(fā)展的整體上講，人們對(duì)圖書(shū)館的地位、作用還是認(rèn)識(shí)不足，這種思想觀念的薄弱已經(jīng)在圖書(shū)館事業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施、服務(wù)手段、人員素質(zhì)等多方面影響了我國(guó)圖書(shū)館事業(yè)的發(fā)展講程。例如，圖書(shū)館是為社會(huì)公眾服務(wù)的，在經(jīng)費(fèi)來(lái)源上應(yīng)當(dāng)形成一種政府、社會(huì)、個(gè)人共同創(chuàng)辦圖書(shū)館事業(yè)的合理機(jī)制。但從我國(guó)的現(xiàn)實(shí)狀況看，政府對(duì)圖書(shū)館事業(yè)的經(jīng)濟(jì)支持力度明顯不夠，不僅經(jīng)費(fèi)在文化、教育經(jīng)費(fèi)中所占的比例較低，而且經(jīng)費(fèi)數(shù)額沒(méi)能隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及圖書(shū)館事業(yè)規(guī)模的擴(kuò)大而增長(zhǎng)，實(shí)踐中還多有被拖欠、挪用的狀況。這與國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家的圖書(shū)館等文化公益事業(yè)得到社會(huì)、個(gè)人的積極支持形成鮮明的對(duì)比。再加上圖書(shū)館工作在人們的印象中主要是借書(shū)、還書(shū)等簡(jiǎn)單重復(fù)性的工作，這樣就存在著圖書(shū)館的工作誰(shuí)都可以做、圖書(shū)館誰(shuí)都可以去的思想。這種對(duì)圖書(shū)館和圖書(shū)館工作的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，使得人們對(duì)于圖書(shū)館立法普遍重視不夠。不少人認(rèn)為通過(guò)我國(guó)現(xiàn)行的有關(guān)規(guī)程和條例對(duì)圖書(shū)館有關(guān)問(wèn)題予以規(guī)定就已經(jīng)足夠了，甚至認(rèn)為圖書(shū)館作為一項(xiàng)具體的事業(yè)，沒(méi)有必要從國(guó)家法律的角度進(jìn)行規(guī)定�？梢钥闯�,我國(guó)還未能從全社會(huì)的整體范圍、從社會(huì)發(fā)展的高度看待圖書(shū)館立法問(wèn)題，沒(méi)有給予其應(yīng)有的重視，這是制約我國(guó)圖書(shū)館立法進(jìn)程的主要因素。
3.2技術(shù)基礎(chǔ)的薄弱
《圖書(shū)館法》內(nèi)容的討論與法律草案的提出,不乏法律專業(yè)或?qū)Ψ删哂泻苌钛芯康娜耸浚欢蠖鄶?shù)還是圖書(shū)館業(yè)內(nèi)人士。圖書(shū)館人員對(duì)圖書(shū)館立法的熱情高、投人的精力并非不妥。但是立法本身是一門(mén)科學(xué)，是一項(xiàng)專業(yè)性、技術(shù)性都很強(qiáng)的工作，所要解決的問(wèn)題紛繁復(fù)雜。即使是在法律界，也只有少數(shù)人對(duì)立法工作有專門(mén)的研究。就圖書(shū)館立法來(lái)說(shuō)，一方面，要對(duì)圖書(shū)館現(xiàn)有的各種條例、規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)和制度等進(jìn)行全面的整理、分析、研究和評(píng)價(jià)，找出共性、差異和缺陷,為圖書(shū)館立法提供一個(gè)比較完整的參考依據(jù)，使圖書(shū)館法中的各項(xiàng)內(nèi)容完善、統(tǒng)一和協(xié)調(diào),從而保證圖書(shū)館法律體系中基本法與各法規(guī)之間、法規(guī)與法規(guī)之間銜接配套。另一方面，圖書(shū)館法作為我國(guó)法律體系的一個(gè)組成部分，還要考慮與其它法律的相互補(bǔ)充和相互協(xié)調(diào),特別是文化、教育、科技法及著作權(quán)法、專利法、商標(biāo)法等相關(guān)的法律。只有在立法過(guò)程中顧全大局，開(kāi)闊視野，堅(jiān)持全局觀念和整體觀念，摒棄本位主義的立法態(tài)度，才能保證圖書(shū)館法的科學(xué)性、合理性。
因此，圖書(shū)館立法不單要有圖書(shū)館人員的參與，更應(yīng)該補(bǔ)充對(duì)立法學(xué)研究有較高造詣的學(xué)者、具有豐富立法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的專家及在立法機(jī)關(guān)長(zhǎng)期從事立法工作的人員，從立法程序、立法技術(shù)上予以指導(dǎo)，使圖書(shū)館立法更臻完善。同時(shí)，立法方面的學(xué)者與專家對(duì)國(guó)家的立法建議更具有權(quán)威性，他們的關(guān)注、呼吁和參與對(duì)《圖書(shū)館法》立法進(jìn)程的推進(jìn)將更為有效、有利。
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