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論法之難行之源
「摘要」法之難行已是中國(guó)法律實(shí)際生活的顯豁病癥。二十年來(lái)產(chǎn)生數(shù)以百千萬(wàn)計(jì)的法律、法規(guī)和規(guī)章，但絕大多數(shù)難以實(shí)行。法之難行的病癥不愈，法治國(guó)家建設(shè)和寄托于斯的其他事業(yè)，都將難能制勝或無(wú)以為繼。為此需要探清法之難行的根源，以明救治之策。難行之根源出在立法、行政、司法、法學(xué)研究、歷史傳統(tǒng)等多方面。救治中國(guó)法之難行之癥，需要察源下藥。
一
中國(guó)法律制度不間斷地發(fā)展已經(jīng)二十多年了。此間制定了四百多個(gè)法律或法律性決定，九百多個(gè)行政法規(guī)，近萬(wàn)個(gè)地方性法規(guī)，以及為數(shù)更多的部門規(guī)章和地方政府規(guī)章。此外還產(chǎn)生一定數(shù)量的自治法規(guī)。這些法律、法規(guī)和規(guī)章，初步構(gòu)成一個(gè)頗具規(guī)模的法律體系框架，在廣闊的范圍內(nèi)調(diào)整或觸及國(guó)家生活、社會(huì)生活和公民生活，從根本上超越了二十多年前無(wú)法可依的落后局面。盡管中國(guó)還需要許多法律和法規(guī)，那種所謂立法膨脹的意見(jiàn)并不準(zhǔn)確；但就數(shù)量而言，今日中國(guó)法，在世界上已不辱沒(méi)我們這個(gè)大國(guó)的名分了。并且，照這個(gè)趨勢(shì)下去，再過(guò)二十年，當(dāng)我們的法律數(shù)量差不多上千的時(shí)候，中國(guó)法在數(shù)量上或許就可以同法治大國(guó)相比肩。
然而即使是這樣，我們的心境也難以歡悅。無(wú)論是法律制度抑或是法治狀況，都遠(yuǎn)不是一個(gè)數(shù)量的概念。法律制度和法治狀況都需要既講數(shù)量又講質(zhì)量，在數(shù)量發(fā)展到一定程度，更需要突出質(zhì)量。今日中國(guó)，法已有一定數(shù)量，但遠(yuǎn)沒(méi)有與其對(duì)稱的質(zhì)量。不僅僅是立法質(zhì)量，而且司法質(zhì)量和整個(gè)用法質(zhì)量；不僅僅是法律制度層面的質(zhì)量，而且法律觀念層面和整個(gè)法治基礎(chǔ)層面的質(zhì)量，都處于相當(dāng)?shù)拖碌乃疁?zhǔn)。中國(guó)法律制度和法治狀況的進(jìn)一步發(fā)展，所面臨的一個(gè)急迫課題，便是全面提升自己的質(zhì)量。
在法制和法治的質(zhì)量體系中，法的實(shí)行狀況是一個(gè)關(guān)乎大局的要素。這一點(diǎn)是同法的實(shí)行對(duì)于法制和法治的重要價(jià)值相吻合的。法律制度如無(wú)有效的實(shí)行，除非法律制度的建置者本來(lái)就是以法律制度為擺設(shè)而不是真的要依其運(yùn)作外，便難以實(shí)現(xiàn)其所含價(jià)值。而法治的架構(gòu)中，自亞里士多德闡明他的法治學(xué)說(shuō)以來(lái)，一直就被人們認(rèn)同包含著法的實(shí)行這一關(guān)鍵要素，沒(méi)有法的實(shí)行也就沒(méi)有法治自身。中國(guó)法經(jīng)過(guò)二十多年的發(fā)展，如今法律、法規(guī)和規(guī)章的數(shù)量已有相當(dāng)規(guī)模，法律體系的宏觀架構(gòu)已初步形成，法治國(guó)家建設(shè)的目標(biāo)和綱領(lǐng)已有最高決策，在這樣的背景下，法的實(shí)行對(duì)中國(guó)法制和法治進(jìn)展，更凸現(xiàn)出極端重要性。中國(guó)法發(fā)展到今天，已邏輯地將法的實(shí)行定位為中國(guó)法制和法治進(jìn)一步前行過(guò)程中的尤其重大的實(shí)在性主題。
所憾的是，二十多年來(lái)中國(guó)法的實(shí)行狀況所顯示的，是一派使人心情沉重的情形。法之難行成為社會(huì)實(shí)際生活的一個(gè)顯豁病癥。此癥不愈，法治國(guó)家建設(shè)和整個(gè)法律現(xiàn)代化，以及寄托于斯的其他事業(yè)，都將難能制勝或無(wú)以為繼。最突出最嚴(yán)重的問(wèn)題表現(xiàn)在兩個(gè)方面：
一個(gè)是所制定的法律、法規(guī)中，絕大多數(shù)事實(shí)上沒(méi)有被當(dāng)作法看待，沒(méi)有起到法所應(yīng)起的作用。以法律而論，在已制定的四百個(gè)法律中，司法機(jī)關(guān)經(jīng)常據(jù)以辦案的法律只有三十幾個(gè)。適用法律比較多一些的法院，所適用的法律一般也不超過(guò)五十個(gè)。我們的法官、檢察官和其他許多官，眼睛所能見(jiàn)到的法律，腦子里所盛下的法律，觀念中所認(rèn)可的法律，大體上就在這個(gè)范圍。也就是說(shuō)，迄今為止，中國(guó)的法律，80%左右未能進(jìn)入訴訟領(lǐng)域。而未能進(jìn)入訴訟領(lǐng)域作為司法機(jī)關(guān)辦案根據(jù)，是不能稱之為真正的法律的。在已憎愛(ài)分明的行政法規(guī)和地方性法規(guī)中，為司法機(jī)關(guān)所適用的，比例就更小了。近年來(lái)，學(xué)界和法律實(shí)務(wù)方面每每有人關(guān)注憲法司法化問(wèn)題，不滿于五十年來(lái)中國(guó)沒(méi)有根據(jù)憲法辦理過(guò)案件、憲法未能進(jìn)入訴訟領(lǐng)域作為司法機(jī)關(guān)辦案根據(jù)。殊不知，憲法雖有法律之名而鮮有法律之實(shí)固然難以容忍，而80%的法律徒有法律之名，沒(méi)有法律之實(shí)，且至今仍未引起學(xué)界和法律實(shí)務(wù)方面注意，則更顯問(wèn)題的嚴(yán)重性。事情一直發(fā)展到這樣的地步：2001年夏，一個(gè)省級(jí)法院居然不了解教育（www.xfhttp.com－雪風(fēng)網(wǎng)絡(luò)xfhttp教育網(wǎng)）法專門設(shè)有關(guān)于如何處理侵犯公民受教育（www.xfhttp.com－雪風(fēng)網(wǎng)絡(luò)xfhttp教育網(wǎng)）權(quán)案
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