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論修訂預(yù)算法的若干具體問題
[摘要] 為適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展的需要，我國預(yù)算法的修訂已經(jīng)列入了國家“十五”立法規(guī)劃，有關(guān)的立法論證工作正緊鑼密鼓地進(jìn)行之中。本文從分析我國現(xiàn)行預(yù)算法存在的問題入手，就預(yù)算法的立法名稱、預(yù)算年度和預(yù)算周期、預(yù)算過程的制度設(shè)計(jì)、預(yù)算調(diào)整、預(yù)算法律責(zé)任等五個(gè)重要而具體問題的立法修訂提出了自己的對策與建議。
[關(guān)鍵詞] 預(yù)算 預(yù)算法 修訂
預(yù)算法是規(guī)范預(yù)算行為及由此而產(chǎn)生的預(yù)算關(guān)系的法律規(guī)范的總稱。我國現(xiàn)行預(yù)算法頒行于市場經(jīng)濟(jì)體制目標(biāo)確立之初、脫胎于有計(jì)劃商品經(jīng)濟(jì)體制之時(shí)[1]，其內(nèi)容不可避免地帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)代的烙痕。隨著經(jīng)濟(jì)、社會等環(huán)境條件的改變，這一法律與全面建設(shè)小康社會、完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會和人的全面發(fā)展的要求日益脫節(jié)，迫切需要根據(jù)現(xiàn)實(shí)國情加以修訂。事實(shí)上，國家有關(guān)機(jī)關(guān)和部門早已深刻認(rèn)識到了這一點(diǎn)，國家預(yù)算制度的改革與完善近幾年來一直在中央和地方層面試點(diǎn)進(jìn)行[2]；十屆全國人大常委會已將預(yù)算法的修訂列入了“十五”立法規(guī)劃第一類[3]，有關(guān)的立法研討、論證工作正緊鑼密鼓地進(jìn)行之中。為此，本文擬就預(yù)算法修訂當(dāng)中若干重要而具體的問題略陳管見，以就教于方家，并祈能對修訂預(yù)算法貢獻(xiàn)綿力。
一、預(yù)算法應(yīng)予正名
我國現(xiàn)行預(yù)算法的全稱為《中華人民共和國預(yù)算法》，而其實(shí)質(zhì)內(nèi)容卻包括決算（第八章）在內(nèi)。雖然從廣義而言，決算作為對預(yù)算的總結(jié)，可視為預(yù)算活動(dòng)的最后一道程序，但其編制、審核、審批的程序、規(guī)則畢竟和預(yù)算有很大的不同；況且，預(yù)算編制是政府支出政策的抉擇、預(yù)算執(zhí)行是政府公共施政行為的落實(shí)，而決算則是比較純粹的會計(jì)審查。兩者的性質(zhì)迥然不同，因此，在有些國家和地區(qū)訂有專門的決算法，就有關(guān)決算的方式、方法和程序等做出較為明確的規(guī)定（如我國臺灣地區(qū)），而在另一些國家里預(yù)算和決算則統(tǒng)一在《財(cái)政法》中（如日本）。如我國此次修法為節(jié)省立法資源，仍然將兩者規(guī)定于同一法律之中，而制定統(tǒng)一財(cái)政法時(shí)機(jī)又不成熟，則筆者建議應(yīng)將修訂后的預(yù)算法更名為《中華人民共和國預(yù)算和決算法》以求名實(shí)相符，進(jìn)而可以名正言順地細(xì)化決算的有關(guān)制度規(guī)定。事實(shí)上，在新中國成立之初，我國于1951年8月19日即由中央人民政府政務(wù)院頒布了有關(guān)預(yù)算、決算的法律規(guī)范，其名稱即為《預(yù)算決算暫行條例》。名稱與內(nèi)容相統(tǒng)一，開國領(lǐng)袖們縝密的立法思維和技術(shù)，應(yīng)當(dāng)引起我們當(dāng)代立法者的深思和取法。
二、關(guān)于預(yù)算年度和預(yù)算編制周期
關(guān)于預(yù)算年度和預(yù)算編制周期，我國現(xiàn)行預(yù)算法存在的問題非常之大，此次修改必須予以解決。
首先，在預(yù)算年度方面，我國現(xiàn)行《預(yù)算法》第10條規(guī)定采歷年制，即從公歷1月1日起到12月31日止，而我們審批預(yù)算的全國人民代表大會每年于3月初才召開，經(jīng)其批準(zhǔn)的中央預(yù)算依《預(yù)算法實(shí)施條例》第30條的規(guī)定由財(cái)政部自全國人大批復(fù)之日起30天內(nèi)批復(fù)中央各部門預(yù)算。中央各部門再自財(cái)政部批復(fù)本部門預(yù)算之日起15日內(nèi)，批復(fù)所屬各單位預(yù)算。由上推論各單位接到經(jīng)批復(fù)的預(yù)算快則3月中旬、慢則4月下旬，單位預(yù)算之執(zhí)行在無預(yù)算約束的“真空”條件下進(jìn)行了年度預(yù)算的1/4—近1/3.為彌補(bǔ)這一“真空”，《預(yù)算法》第44條規(guī)定：“預(yù)算年度開始后，各級政府預(yù)算草案在本級人民代表大會批準(zhǔn)前，本級政府可以先按照上一年同期的預(yù)算支出數(shù)額安排支出；預(yù)算經(jīng)本級人民代表大會批準(zhǔn)后，按照批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行”。這種做法是在不考慮本年度施政方針的情況下主觀地肯定了上年同期支出的合理性，實(shí)際上也根本無法執(zhí)行，從而給本年度預(yù)算平衡留下了隱患，使預(yù)算約束流于形式，預(yù)算法治無從談起�？疾靽庹ɑ驀遥╊A(yù)算年度的選擇，并無統(tǒng)一模式，其起止期間的確立主要受到政治、立法與行政諸多因素的影響，如立法機(jī)關(guān)會議日期、選舉周期、政府財(cái)政收支現(xiàn)金流量等
[1] [2] [3]
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