中國應(yīng)建立立法助理制度

　　立法助理制度是隨著近代各國立法工作專門化和立法職能不斷強(qiáng)化而發(fā)展起來的、協(xié)助立法機(jī)關(guān)工作的一項(xiàng)立法制度。許多國家都建立了相對完備的立法助理制度。僅以美國為例：早在19世紀(jì)20年代，美國國會就開始著手雇傭助理人員；1946年還專門通過立法改革法規(guī)定國會常設(shè)委員會助理的數(shù)量及薪金支出等事宜；到目前為止，美國眾議院議員私人助理有8000人，常設(shè)委員會有助理2200人，參議院有私人助理4000多人。為了加強(qiáng)我國人大的立法工作，提高立法的質(zhì)量，我國也應(yīng)建立具有自己特色的立法助理制度。

　　中國建立立法助理制度的必要性在于：

　　首先立法助理制度能滿足立法民主化的要求。衡量立法的民主化，不僅要以立法過程中參與人數(shù)的多寡、立法者來源與構(gòu)成的多元化、廣泛性作為標(biāo)尺，更要以立法的實(shí)際內(nèi)容作為考量的基礎(chǔ)。當(dāng)代議會民主立法的實(shí)踐和職業(yè)立法隊(duì)伍異軍突起的事實(shí)表明，對于現(xiàn)代意義的立法民主應(yīng)采取廣義的擴(kuò)大解釋，而不限于民主的字面含義�，F(xiàn)代立法追求的是一系列程序制度保障下的實(shí)質(zhì)內(nèi)容的民主，立法的目的是要體現(xiàn)民意、順應(yīng)民意，而普通公民自己無法完成，需要憑借立法職業(yè)者的收集、整理和表達(dá)民意的活動(dòng)和中介活動(dòng)發(fā)揮利益聚合功能。立法助理作為實(shí)際進(jìn)行立法的專業(yè)人員，能運(yùn)用自己的專業(yè)知識、專業(yè)技能，將民眾零亂、分散的意志、愿望和要求進(jìn)行集中、整理、分析過濾、歸納綜合成型，最終以文字的形式表達(dá)出來。而且以法學(xué)專業(yè)人士作為立法助理，他們以其所擁有的大量豐富的專業(yè)知識和立法知識、愛好規(guī)則和秩序的本能、冷靜審慎的思維方式，正好可以消融來自人民代表的感性沖動(dòng)、盲目狂熱和法律知識儲備的不足。

　　其次立法助理制度能滿足立法科學(xué)化的要求。立法本身是一門學(xué)問，要想制定出好的法律，必須掌握科學(xué)的立法知識。立法的科學(xué)化的含義應(yīng)該是完整的，具體體現(xiàn)在科學(xué)的立法觀、科學(xué)的立法制度、科學(xué)的立法技術(shù)等層面。從科學(xué)的立法觀來說，就是要實(shí)事求是，尊重實(shí)際，注重立法效益。結(jié)合立法助理制度而言，立法助理一般“一對一”協(xié)助委員進(jìn)行立法，用自己科學(xué)的理論作為大量立法準(zhǔn)備工作的基礎(chǔ)，從而更好地應(yīng)對因加入WTO履行成員國義務(wù)和實(shí)現(xiàn)依法治國目標(biāo)所帶來的繁重立法任務(wù)；而且各種專門化的立法（如網(wǎng)絡(luò)立法、電子商務(wù)立法、信息立法等）也需要借助立法助理的專業(yè)素養(yǎng)來彌補(bǔ)人民代表在專業(yè)結(jié)構(gòu)知識上的不足，加速各類專業(yè)化過程，避免立法上的錯(cuò)誤與失誤，提高立法效率。從科學(xué)的立法技術(shù)上講，現(xiàn)代社會是以科學(xué)技術(shù)的迅速發(fā)展為主要特征的社會，大量的非注重立法技術(shù)不足以正確解決的問題被擺在立法者目前，要求立法者給予調(diào)整。這就迫使立法者無論是自覺還是不自覺，都不能不考慮和采取必要的立法方法、立法策略和立法操作技巧。而這些立法方法、策略、技巧，不僅是一種經(jīng)驗(yàn)的積累，也是學(xué)習(xí)掌握最新技術(shù)并將其運(yùn)用到立法的一種能力，而立法助理制度可以有效地解決這一需求。

　　再次立法助理制度可以加上我國法律職業(yè)共同體的構(gòu)建，消解民主與法治之間通常會有的緊張。以人民代表大會所代表的民主形式可能潛在地存在兩個(gè)方面的缺失：第一，它有可能為多數(shù)人操縱和利用“集體的意志”來進(jìn)行個(gè)人或少數(shù)人的專制留下空隙，容易導(dǎo)致多數(shù)人對少數(shù)人的壓迫，也容易導(dǎo)致一小部分人利用占統(tǒng)治地位的多數(shù)人的意志來壓迫另外一小部分人：第二，多數(shù)人的意志可能并非等同于正義，因?yàn)槲覀儧]有理由認(rèn)為多數(shù)決策具有一種更高的超個(gè)人的智慧。立法助理與人民代表智慧與經(jīng)驗(yàn)的結(jié)合，不僅可使代議機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)找到一種可以溝通與協(xié)商的共同話語體系，而且法律人的理性思維也可以提供某種反極端民主、牽制極端民主的平衡措施，為少數(shù)基于正義而抗衡多數(shù)提供程序性、制度性的安排。

　　最后，在一個(gè)國家法制的權(quán)威一定意義是由法律從業(yè)人員的社會聲威與地位層級等來表征的。當(dāng)我們一方面以大躍進(jìn)的速度擴(kuò)張大學(xué)法學(xué)院和擴(kuò)招法科學(xué)生的時(shí)候，另一方面卻把大量法科畢業(yè)生杯葛起來，甚至使其

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