上訪潮與申訴制度的出路
一 改“上訪”為“下訪”？
根據(jù)有關(guān)機(jī)構(gòu)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，從1994年起全國(guó)群眾來(lái)信來(lái)訪（尤其是集體上訪）件數(shù)明顯擴(kuò)大，并且在長(zhǎng)達(dá)十一年的期間內(nèi)持續(xù)遞增；近幾年越級(jí)上訪、進(jìn)京直訴的潮流愈來(lái)愈洶涌，各種社會(huì)矛盾正在匯集到中央政府 1.2003年夏季以后，公共傳媒開(kāi)始驚呼北京面臨空前的上訪洪峰 2.2004年前八個(gè)月，僅國(guó)家信訪局一家就受理申訴信函近30萬(wàn)件（與前年度同比增幅為約15％）、接待走訪公民近10萬(wàn)人次（與前年度同比增幅為約101％）。國(guó)務(wù)院法制辦公室主任曹康泰先生把這種分布特點(diǎn)概括為信訪案件的數(shù)量構(gòu)成呈現(xiàn)“中央多、基層少”的“倒金字塔”型 3.但是，國(guó)家信訪局行政編制僅170名 4，顯而易見(jiàn)，即使所有人都加班加點(diǎn)從事受理信訪的業(yè)務(wù)也仍然不堪重負(fù)。
在這樣的背景下考慮對(duì)策或信訪制度改革，人們自然會(huì)提出以下思路：為了緩和上訪潮對(duì)國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)的沖擊、減少業(yè)務(wù)負(fù)荷以及未決案件的積壓，首先應(yīng)該限制集體上訪和越級(jí)上訪，同時(shí)整頓基層信訪機(jī)構(gòu)，力爭(zhēng)就地解決問(wèn)題，為此還需要進(jìn)一步加強(qiáng)各級(jí)信訪機(jī)構(gòu)的實(shí)權(quán)、責(zé)任制以及督促系統(tǒng)。自2005年5月1日開(kāi)始施行的《信訪條例》修訂本，正是這種邏輯關(guān)系的再次確認(rèn)和更具體的表現(xiàn)。
例如，新的信訪條例規(guī)定采取走訪形式的申訴只能對(duì)具有處理權(quán)限的本級(jí)或上一級(jí)機(jī)關(guān)提出，不得越級(jí)上訪，按照一事不再理的原則也不得重復(fù)走訪（第16條）；走訪的人數(shù)或者代表人數(shù)均不得超過(guò)5人（第18條）；為了縮小走訪比率，鼓勵(lì)以信函、傳真以及電子郵件形式進(jìn)行申訴，并建立全國(guó)信訪信息系統(tǒng)（第9條、第11條、第17條）；信訪工作堅(jiān)持分級(jí)負(fù)責(zé)與主管單位負(fù)責(zé)相結(jié)合的原則以及依法、及時(shí)、就地解決問(wèn)題與疏導(dǎo)教育（www.xfhttp.com－雪風(fēng)網(wǎng)絡(luò)xfhttp教育網(wǎng)）相結(jié)合的原則（第4條）；建立信訪工作責(zé)任制并把有關(guān)活動(dòng)績(jī)效納入公務(wù)員考核體系（第7條）；使信訪與各種解紛機(jī)制直接聯(lián)系（第13條）；有權(quán)處理信訪事項(xiàng)的行政機(jī)關(guān)也有責(zé)任督促相應(yīng)機(jī)關(guān)執(zhí)行并可以對(duì)失職人員提出給予行政處分的建議（第32條、第38條），等等。歸根結(jié)底就是要改變信訪的“頭重腳輕”畸形，把顛倒了的案件數(shù)量“金字塔”再顛倒過(guò)來(lái)，對(duì)信訪實(shí)現(xiàn)屬地管理、逐級(jí)化解。
以上規(guī)定能否見(jiàn)效并開(kāi)辟信訪工作的新局面，需要由5月1日以后的實(shí)踐來(lái)檢驗(yàn)。但結(jié)合過(guò)去的經(jīng)驗(yàn)來(lái)分析制度設(shè)計(jì)方案，顯然還存在一些疑問(wèn)有待解答。
二 信訪制度的出發(fā)點(diǎn)：通過(guò)直訴察民意
既存的規(guī)范和話語(yǔ)都表明，信訪包括行政監(jiān)察與行政上的申訴處理這兩個(gè)方面，兼有薈集社會(huì)信息、掌握民意輿情的效用。本來(lái)行政監(jiān)察屬于行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)控和凈化機(jī)制，職有專(zhuān)司，主要由監(jiān)察局、審計(jì)廳、紀(jì)律檢查委員會(huì)、公務(wù)員考核獎(jiǎng)懲機(jī)構(gòu)承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。而信訪的行政監(jiān)察功能，是以憲法關(guān)于公民通過(guò)申訴，控告以及檢舉行使人民監(jiān)督權(quán)的條款為根據(jù)的，與其他職能部門(mén)的活動(dòng)方式具有不同的宗旨，著眼點(diǎn)在于打破科層制的壁壘，并在一定程度上反映直接民主制的理想。關(guān)于信訪制度的初期文獻(xiàn)明確指出： “對(duì)人民所提出的意見(jiàn)和問(wèn)題，凡本機(jī)關(guān)能辦理的，必須及時(shí)辦理。需要轉(zhuǎn)交下級(jí)機(jī)關(guān)或其他有關(guān)部門(mén)辦理的，應(yīng)及時(shí)轉(zhuǎn)送，并檢查催辦。如系上級(jí)機(jī)關(guān)交辦者，應(yīng)及時(shí)辦理，并于辦理后將結(jié)果回報(bào)；若有特殊情況不能及時(shí)處理，亦應(yīng)告知來(lái)信本人及原交機(jī)關(guān)”5.
不言而喻，當(dāng)時(shí)的制度設(shè)計(jì)基本上以越級(jí)信訪、高層直接辦理或檢查催辦為前提，目的是避免中下層官僚組織的懈怠、勾結(jié)以及跋扈，保持政府與群眾的密切聯(lián)系，其原理與傳統(tǒng)的行政司法體制中的越級(jí)申訴、進(jìn)京鳴冤（“直訴”或“京控”）等也一脈相承。正如美國(guó)學(xué)者歐中坦（Jonathan K. Ocko）教授在一篇分析中國(guó)近世的“告御狀”現(xiàn)象的法制史研究論文中所分析的那樣：
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