中國(guó)立法權(quán)限劃分

　　1978年改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)的立法工作取得了長(zhǎng)足進(jìn)展，立法成就舉世矚目。但是，也應(yīng)當(dāng)看到，在中國(guó)的立法工作中，還存在著立法混亂、以立法謀私、借立法卸責(zé)擴(kuò)權(quán)、重復(fù)立法、立法效率效益低下等問(wèn)題。這些問(wèn)題的存在，有多方面的原因。其中一個(gè)重要原因，是中國(guó)立法體制中立法權(quán)限劃分較粗或者劃分不當(dāng)所致。目前，立法權(quán)限劃分問(wèn)題已成為掣肘中國(guó)立法為適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立和依法治國(guó)需要而進(jìn)一步發(fā)展的瓶頸。為此，筆者想從理論與實(shí)踐的結(jié)合上，就中國(guó)劃分立法權(quán)限問(wèn)題談?wù)勛约旱囊恍┛捶ā?

　　本文所討論的立法權(quán)限，是指一個(gè)主權(quán)國(guó)家中現(xiàn)行全部有關(guān)需要通過(guò)立法方式加以調(diào)整、控制和規(guī)范的事項(xiàng)的權(quán)力范圍，即立法主體行使立法職權(quán)的權(quán)力限度和內(nèi)容范圍。對(duì)立法權(quán)限進(jìn)行劃分，主要目的是為了科學(xué)而合理地決定立法事項(xiàng)的不同歸屬，既包括立法的實(shí)體性權(quán)力內(nèi)容的分配，也包括其形式要件的確認(rèn)和劃分，確定哪些主體可以成為立法主體以及這些主體在立法權(quán)限體制中的地位及其相互關(guān)系，它們各自制定的規(guī)范性法律文件的效力等級(jí)（位階）等�，F(xiàn)代政治和法治具有動(dòng)態(tài)的和不斷發(fā)展變化的特性，它們對(duì)立法既有穩(wěn)定不變的要求，又有適時(shí)適量加以變更調(diào)整的要求。從立法體制上對(duì)立法權(quán)限做出盡可能科學(xué)而切合實(shí)際的劃分，就是這種要求的一個(gè)集中體現(xiàn)。如何在既有的立法體制基礎(chǔ)上對(duì)有關(guān)的立法權(quán)限重新劃分，其實(shí)質(zhì)是國(guó)家中政治關(guān)系、經(jīng)濟(jì)關(guān)系和社會(huì)關(guān)系的重新定位，是對(duì)權(quán)力格局的調(diào)整和權(quán)力背后的利益的重新分配。

　　現(xiàn)代憲政理論認(rèn)為，倘若國(guó)家的立法權(quán)限劃分不當(dāng)，將產(chǎn)生以下不良后果：一是可能出現(xiàn)中央過(guò)分集權(quán)或者地方過(guò)分分權(quán)的狀況，在多數(shù)情況下，無(wú)論出現(xiàn)哪一種狀況，都會(huì)對(duì)國(guó)家的穩(wěn)定和社會(huì)的發(fā)展帶來(lái)?yè)p害；二是可能造成政治體制結(jié)構(gòu)失衡和政治權(quán)力行使失控，給管理造成混亂，阻礙社會(huì)進(jìn)步，甚至引發(fā)社會(huì)動(dòng)亂；三是對(duì)立法造成損害，出現(xiàn)立法無(wú)序，如越權(quán)立法、重復(fù)立法、立法懈怠等以立法謀私的現(xiàn)象，導(dǎo)致法律體系的混亂和法律難以實(shí)施。因此，立法權(quán)限劃分是一項(xiàng)敏感而細(xì)致的“切蛋糕”的政治和法治系統(tǒng)工程，必須慎之又慎。

　　一、中國(guó)立法權(quán)限劃分的歷史回顧與模式比較

　　一個(gè)國(guó)家立法權(quán)限劃分的歷史，往往是這個(gè)國(guó)家政治變遷、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)變革的歷史寫照。法國(guó)從第一共和國(guó)到第五共和國(guó)的幾部憲法，都在立法權(quán)限劃分部分打上了階級(jí)關(guān)系變更的歷史烙印。瑞士歷史上幾次大的憲法修改和近年來(lái)正在進(jìn)行的修憲運(yùn)動(dòng)，最重要和最敏感的也是聯(lián)邦和州的權(quán)限劃分問(wèn)題。

　　盡管中國(guó)有自己的國(guó)情，但立法權(quán)限變更的過(guò)程仍反映了1949年以來(lái)共和國(guó)歷史變遷和政治發(fā)展的軌跡。新中國(guó)成立以后，伴隨著中國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化的曲折發(fā)展，以及立法制度的變化，立法權(quán)限的劃分大致經(jīng)歷了三個(gè)時(shí)期，形成了三種既有歷史聯(lián)系又不盡相同的立法權(quán)限劃分模式。

　�。ㄒ唬┑谝粋�(gè)時(shí)期：分散立法模式

　　從中華人民共和國(guó)成立的1949年到1954年憲法的頒布，是中國(guó)實(shí)行分散立法模式的時(shí)期。這一時(shí)期立法權(quán)力的行使具有多極化和分散化的特點(diǎn)，主要表現(xiàn)為從中央到地方的多級(jí)主體享有立法職權(quán)。在中央一級(jí)，享有立法職權(quán)的主體是中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議全體會(huì)議和中央人民政府委員會(huì)和政務(wù)院。

　　根據(jù)1949年9月27日中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議通過(guò)的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議組織法》的規(guī)定，在普選的全國(guó)人民代表大會(huì)召開(kāi)以前，由中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議全體會(huì)議執(zhí)行全國(guó)人民代表大會(huì)的職權(quán)，其享有的立法職權(quán)是：制定或者修改中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議組織法；制定或者修改中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)；制定或者修改中央人民政府組織法。

　　根據(jù)1949年9月27日中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)中央人民政府組織法》的規(guī)定，中央人民政府委員會(huì)依據(jù)共同綱領(lǐng)行使以下立法職權(quán)：制定并解釋國(guó)家的法律，頒布法令并監(jiān)督其執(zhí)行；廢除或者修改政務(wù)院發(fā)布的與國(guó)家的法律、法令相抵觸的決議和命令；批準(zhǔn)或者廢除或者修改中華人民共和國(guó)與外國(guó)訂立的條約和協(xié)定。

　　根據(jù)中央人民政府組織法的規(guī)定，政務(wù)院有權(quán)：頒布決議和命令，并審查其執(zhí)行；有權(quán)廢除或者修改各委、部、會(huì)、院、署、行和各級(jí)政府與國(guó)家的法律、法令和政務(wù)

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