城市房屋拆遷中的制度缺陷與完善

　　當前，在城市房屋拆遷中矛盾日益突出，案件大量增加而越發(fā)復雜。 [②] 一方面，反映出公民的權(quán)利意識增強，隨著民主法治的發(fā)展，公民開始敢于主張權(quán)利；另一方面，也暴露出在城市房屋拆遷中的法律制度的嚴重缺陷，既有法律制度在發(fā)展中的不完善，又有基本制度上的不合理。城市房屋拆遷中的利益沖突從表面看，是個人利益與國家利益以及社會公共利益的沖突；個人利益與開發(fā)商的商業(yè)利益的沖突，但實質(zhì)上，是國家的城市土地所有權(quán)與城市私有房屋所有人的房屋所有權(quán)及其國有土地使用權(quán)的沖突；國家的城市土地所有權(quán)與開發(fā)商的國有土地使用權(quán)的沖突；開發(fā)商的國有土地使用權(quán)與私有房屋所有人的國有土地使用權(quán)的沖突。本文初步分析探討，希望引起關(guān)注。

　　一、國家土地所有權(quán)與私人房屋所有權(quán)的沖突

　　我國實行土地公有制度，土地分為國家所有土地和集體所有土地，憲法對兩種土地所有權(quán)原則規(guī)定，《土地管理法》進一步詳細規(guī)定。關(guān)于城市土地的所有權(quán)，憲法第10條規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有”；《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》也進一步詳細規(guī)定。依據(jù)財產(chǎn)所有權(quán)理論，國家土地所有權(quán)也應當包括占有、使用、收益、處分等四項權(quán)能。城市私有房屋的所有權(quán)同樣包括這四項權(quán)能。城市私有房屋的所有權(quán)取得時期和方式各種各樣，有的是過去的私房；有的是依房改優(yōu)惠政策購買的原公有住房；有的是購買的經(jīng)濟適用房；有的是在市場上購買的商品房，等等。不論以何種形式取得的私有房屋所有權(quán)，房屋所有權(quán)人都在享有該房屋所有權(quán)的同時，也當然享有該房屋所在的國有土地的使用權(quán)。如果沒有土地使用權(quán)，就不可能享有房屋的所有權(quán)。

　　憲法第10條第4款規(guī)定：“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。土地管理法及有關(guān)法律法規(guī)進一步規(guī)定了土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓制度。《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》規(guī)定了國家對國有土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓制度，采取出讓和劃撥兩種形式�！锻恋毓芾矸ā返�2條規(guī)定“國家依法實行國有土地有償使用制度”，同時存在“劃撥國有土地使用權(quán)”形式；該法第9條規(guī)定國有土地“可以依法確定給單位或者個人使用”，這包含了國有土地的出讓和劃撥兩種形式�！冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》明確規(guī)定城市國有土地使用權(quán)的出讓和劃撥形式。該法第7條規(guī)定：“土地使用權(quán)出讓，是指國家將國有土地使用權(quán)（以下簡稱土地使用權(quán)）在一定年限內(nèi)出讓給土地使用者，由土地使用者向國家支付土地使用權(quán)出讓金的行為”；該法第22條規(guī)定：“土地使用權(quán)劃撥，是指縣級以上人民政府依法批準，在土地使用者繳納補償、安置等費用后將該幅土地交付其使用，或者將土地使用權(quán)無償交付給土地使用者使用的行為”。

　　無論采取出讓形式還是劃撥形式，國家的城市土地的使用權(quán)都已經(jīng)轉(zhuǎn)移到土地使用者手中，有關(guān)政府依法代表國家處分了國家土地所有權(quán)中的使用權(quán)，獲得了土地出讓金或者實現(xiàn)了社會公共利益。如果是開發(fā)商獲得土地使用權(quán)，則還要在出售商品房時再次轉(zhuǎn)讓國有土地使用權(quán)，以及房屋購買者再次轉(zhuǎn)讓房屋所有權(quán)以及該土地使用權(quán)。此時國家對該土地，還享有完整的一般所有權(quán)的四項權(quán)能嗎？其實不能。實際是：該土地由個人占有、使用，收益權(quán)國家已經(jīng)實現(xiàn)，只剩下了對所有權(quán)的處分權(quán)。而處分國有土地的所有權(quán)，似乎沒有實際意義，因為我國土地管理法只規(guī)定國家可以向集體征用土地 [③] ，沒有規(guī)定個人和組織（包括集體）可以向國家購買土地所有權(quán)。現(xiàn)行制度只能是處分土地使用權(quán)，而土地使用權(quán)已經(jīng)處分，在一定年限內(nèi)也不能再處分。所以，國家對該幅土地的所有權(quán)，顯然不是完整的土地所有權(quán)，而是有限的土地所有權(quán)。至少是在私有房屋所有人土地使用年限內(nèi)，不能行使占有和使用權(quán)，也不能再擅自處分土地使用權(quán)。如果要恢復完整的國家土地所有權(quán)，依情依理依法，都應當?shù)却�土地使用�?quán)期限屆滿再收回，或者依法等價有償征收。

　　城市私有房屋的所有權(quán)則較為完整，完全具有財產(chǎn)所有權(quán)的四項權(quán)能，即具有占有、使用、收益、處分的權(quán)能。該所有權(quán)同樣具有限制，與國家的土地所有權(quán)的有限性相反，城

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