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實(shí)現(xiàn)自由與秩序的良性平衡
內(nèi)容提要： 收容遣送制度的廢止和救助管理辦法的建立并沒(méi)有完全解決許多城市所面臨的流浪乞討問(wèn)題，因而當(dāng)今中國(guó)各大城市仍然需要在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)處理這一問(wèn)題。本文從美國(guó)對(duì)相關(guān)問(wèn)題的憲政經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，探討地方立法所必須遵循的憲法學(xué)原則。和美國(guó)類(lèi)似，中國(guó)憲法雖然沒(méi)有提到乞討或露宿的權(quán)利，但也規(guī)定了和這類(lèi)問(wèn)題相關(guān)的公民基本權(quán)利。結(jié)合中國(guó)和美國(guó)的相關(guān)憲政經(jīng)驗(yàn)，本文認(rèn)為政府并不是絕對(duì)不可對(duì)乞討和露宿行為進(jìn)行限制，而是必須保證這些限制符合憲法的基本要求。第一，它們所針對(duì)的是行為，而不是流浪者或乞丐身份。如果有關(guān)規(guī)定所針對(duì)的是人的身份而不是行為，那么它就不符合憲法平等原則。第二，政府只有在具備合法的公共利益的情況下才能限制這些行為。如果政府措施不具備足夠的公共利益，而又限制了某些公民的自由或權(quán)利，那么它就通不過(guò)司法審查。第三，有關(guān)規(guī)定不得為執(zhí)法人員提供不受控制的自由裁量權(quán)，因而要求法律所禁止的是具體行為，執(zhí)法人員只有發(fā)現(xiàn)這些行為之后才能采取行動(dòng)。如果有關(guān)規(guī)定為執(zhí)法人員提供了過(guò)分的自由裁量權(quán)，那么它將構(gòu)成過(guò)分模糊或過(guò)分寬泛的立法，因而同樣違反憲法為公民保障的基本人身自由。最后，要實(shí)現(xiàn)自由與秩序的平衡，必須建立獨(dú)立的憲法解釋機(jī)構(gòu)，通過(guò)司法過(guò)程界定公民權(quán)利與地方權(quán)力的邊界。關(guān)鍵詞： 流浪乞討，憲法權(quán)利，地方秩序
一、 引言
2003年的“孫志剛事件”暴露了中國(guó)收容遣送制度的弊端，促使國(guó)務(wù)院在很短的時(shí)間內(nèi)廢止了實(shí)施了20余年的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，并代之以《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法》。新辦法將原來(lái)強(qiáng)制性的收容遣送改為自愿性質(zhì)的“臨時(shí)性社會(huì)救助措施”，只有在符合條件的流浪乞討人員主動(dòng)求助時(shí)才能收留，且不得限制受助人員離開(kāi)救助站。（第六、十一條）新辦法出臺(tái)后立刻因?yàn)槠涮幚矸绞降摹叭诵曰倍艿劫澴u(yù)，但實(shí)施一段時(shí)間下來(lái)，全國(guó)不少地方都感到有必要解決原收容遣送辦法廢止后所產(chǎn)生的新問(wèn)題。[1] 其中最常見(jiàn)的問(wèn)題就是如何處置《救助管理辦法》所管不著的流浪乞討人員-既然新辦法強(qiáng)調(diào)自愿原則，如何對(duì)待那些屢經(jīng)勸說(shuō)而不愿接受救助的人？[2] 超過(guò)救助期限之后，如果受助人員仍然不愿回到原籍怎么辦？是不是只能將他們?cè)俜呕亓骼似蛴懙男辛�？�?qiáng)制性收容遣送措施的廢止是否意味著城市只能坐視流浪乞討大軍充斥街頭，而不得在任何地段禁止乞討并對(duì)違規(guī)人員采取任何強(qiáng)制措施？對(duì)于這些問(wèn)題，《救助管理辦法》及其實(shí)施細(xì)則都沒(méi)有明確說(shuō)明。更重要的是，這些問(wèn)題反映了流浪乞討人員的自由和城市管理秩序之間的微妙平衡，因而并不是單純的立法或行政規(guī)定所能解決，而是必須通過(guò)憲法分析界定個(gè)人權(quán)利和公共權(quán)力的合理邊界。
流浪乞討是一個(gè)古老而棘手的問(wèn)題，而且并非為中國(guó)所特有。即使發(fā)達(dá)國(guó)家也面臨著同樣問(wèn)題，盡管產(chǎn)生問(wèn)題的根源未必相同。無(wú)論在美國(guó)還是西歐，都存在著對(duì)某些流浪乞討行為的限制與懲罰。在歐洲，法國(guó)是首先控制惡性或欺騙性乞討行為的國(guó)家。對(duì)假裝生病或殘疾以及未經(jīng)主人允許而在私人住宅乞討的乞丐，法國(guó)刑法典第276條規(guī)定了6個(gè)月到2年的監(jiān)禁。如果乞丐或流浪漢被發(fā)現(xiàn)擁有武器或盜竊工具，將受到2-5年的監(jiān)禁。如果乞丐擁有價(jià)值超過(guò)1法郎的物品而不能解釋其來(lái)源，將受到6個(gè)月到2年的監(jiān)禁。其它大陸法國(guó)家一般效仿法國(guó)禁止乞討的法律。[3] 今天的美國(guó)也正面臨著流浪乞討所產(chǎn)生的社會(huì)問(wèn)題。在窮人遷徙權(quán)的問(wèn)題上，聯(lián)邦法院的憲法發(fā)生了180度的大轉(zhuǎn)彎，從原先完全不承認(rèn)遷徙權(quán)的極端走向遷徙權(quán)及其附帶的福利權(quán)和選舉權(quán)不容許任何限制的另一個(gè)極端。[4] 然而，這并不表明美國(guó)有效解決了貧困問(wèn)題，因?yàn)樽钬毨б约熬窕蛐睦碛袉?wèn)題的貧民可能完全沒(méi)有能力遷徙，因而對(duì)他們來(lái)說(shuō)遷徙權(quán)的憲法保障未必意味著多少實(shí)惠。相反，遷徙權(quán)的憲法保障反而可能加劇流浪問(wèn)題的嚴(yán)重
[1] [2] [3]
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