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地方立法公眾參與的制度建設(shè)
●隨著改革的深入和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不同的社會(huì)利益群體在形成。面對(duì)社會(huì)的這種變化，要做到在立法中體現(xiàn)最廣大人民群眾的根本利益，應(yīng)當(dāng)提高立法的公眾參與程度，建立各方利益能夠充分表達(dá)的機(jī)制●要充分發(fā)揮現(xiàn)有公眾參與途徑和形式的作用，需將一些行之有效的做法固定下來(lái)，使之成為可反復(fù)使用的行為規(guī)范
●應(yīng)當(dāng)在鼓勵(lì)公眾參與的同時(shí)，確定各個(gè)體權(quán)利的邊界。在利益表達(dá)機(jī)制建立時(shí)，要注意各方權(quán)益的平衡，要防止因一方權(quán)利擴(kuò)張而影響他人權(quán)利行使的現(xiàn)象出現(xiàn)
上海市人大常委會(huì)在立法時(shí)，堅(jiān)持走群眾路線，使立法能集中廣大人民群眾的智慧，較準(zhǔn)確地反映社情和民意，具有較高的質(zhì)量。市人大常委會(huì)設(shè)定了市民旁聽(tīng)制度，還向社會(huì)公布法規(guī)草案，通常是在法規(guī)草案經(jīng)過(guò)一審以后，便將其在媒體上公布，同時(shí)公布接收意見(jiàn)的電話號(hào)碼、電子信箱和來(lái)信地址，用一個(gè)月的時(shí)間接受來(lái)自社會(huì)的意見(jiàn)。在常委會(huì)審議的各個(gè)階段，都召開(kāi)座談會(huì)聽(tīng)取各方意見(jiàn)，對(duì)一些有分歧、有爭(zhēng)議的議題，則通過(guò)論證會(huì)，選擇最恰當(dāng)?shù)姆桨浮Ａ⒎?tīng)證會(huì)則讓立法活動(dòng)向公眾開(kāi)放，使公民有了參與立法的直接途徑。通過(guò)這些方法所獲取或所形成的意見(jiàn)，是立法的重要參考或依據(jù)，對(duì)提高立法質(zhì)量起了積極作用。
隨著改革的深入和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不同的社會(huì)利益群體在形成，這些群體的利益日趨獨(dú)立，而且都期望通過(guò)立法體現(xiàn)自己的利益和意愿�？梢哉f(shuō)，整個(gè)社會(huì)對(duì)立法的關(guān)注程度是前所未有的。面對(duì)社會(huì)的這種變化，要做到在立法中體現(xiàn)最廣大人民群眾的根本利益，的確應(yīng)當(dāng)提高立法的公眾參與程度，建立各方利益能夠充分表達(dá)的機(jī)制。
在現(xiàn)有的制度框架內(nèi)，有關(guān)立法民主的規(guī)定并不少。比如，《立法法》中就有對(duì)聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)的原則規(guī)定，上海市人大常委會(huì)對(duì)向社會(huì)公布法規(guī)草案的做法也作過(guò)規(guī)定。這些規(guī)定為地方立法的公眾參與提供了制度支持。
但是，現(xiàn)有制度供給還不能適應(yīng)公民參與的現(xiàn)實(shí)需要，比較突出的問(wèn)題是有關(guān)操作的規(guī)定還嫌不足。以聽(tīng)證會(huì)為例，一些基本的問(wèn)題尚未解決，比如，哪些法律法規(guī)的制定和修改必須經(jīng)過(guò)聽(tīng)證，哪些法律法規(guī)則不必經(jīng)過(guò)聽(tīng)證；什么機(jī)構(gòu)有權(quán)決定舉行聽(tīng)證會(huì)，聽(tīng)證的主體和內(nèi)容怎么確定，等等。如果這些問(wèn)題不解決，聽(tīng)證會(huì)的效果自然打折扣，有的甚至?xí)兂蔀榱寺?tīng)證而聽(tīng)證，為了造勢(shì)而聽(tīng)證，很好的立法民主形式成了花拳繡腿。此外，還需靠制度來(lái)進(jìn)一步幫助提高公眾對(duì)法規(guī)草案的知曉程度。法規(guī)草案的內(nèi)容要借助于大眾媒體才能走向社會(huì)，地方立法公眾參與的加強(qiáng)，媒體功不可沒(méi)。不過(guò)，相關(guān)媒體可給予更多的關(guān)注，特別是一些受眾更廣的媒體。有的媒體關(guān)注了，但對(duì)法規(guī)草案的介紹似走“偏鋒”，有時(shí)為了吸引“眼球”，題目做得很“跳”，但與公眾利益相關(guān)程度不高。這方面應(yīng)有改進(jìn)的余地。當(dāng)然，法規(guī)草案解讀不夠，公眾對(duì)文本的爭(zhēng)議點(diǎn)了解甚少，對(duì)文本是否塞進(jìn)了“部門利益”、損害了公眾利益，無(wú)從知曉，這也往往是他們對(duì)法規(guī)草案反應(yīng)平淡的原因。
為了提高地方立法公眾參與的實(shí)效，有必要從完善制度著眼，改進(jìn)有關(guān)工作。應(yīng)當(dāng)全面認(rèn)識(shí)公眾參與的重要性。公民有序的政治參與，是政治文明的重要內(nèi)容。立法的公眾參與，是公民政治參與的一部分，也是提高立法質(zhì)量的客觀需要。法律法規(guī)要反映廣大人民群眾的利益和意愿，必須廣泛聽(tīng)取社會(huì)各方面的意見(jiàn)。目前，雖然法律規(guī)定了公民可以向國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)反映自己意愿的多種途徑，但總體而言，途徑還不夠，況且法律規(guī)定的有些途徑還沒(méi)充分發(fā)揮作用。在立法階段比較充分地吸收各方意見(jiàn)，除了能使法律法規(guī)更好地體現(xiàn)最廣大人民群眾的利益外，還可以提高法律法規(guī)的知曉度，有利于法律法規(guī)的實(shí)施，消減有法不依、執(zhí)法不力的現(xiàn)象。
應(yīng)當(dāng)注重操作層面的制度設(shè)計(jì)。要充分發(fā)揮現(xiàn)有公眾參與途徑和形式的作用，需將一些行之有效的做法固定下來(lái)，使之成為可反復(fù)使用的行為規(guī)范，以避免有些環(huán)節(jié)的操作總處于不確定狀態(tài)。對(duì)于法律尚無(wú)明確規(guī)定，但實(shí)踐中又確實(shí)需要的規(guī)則，要加緊制定，使各項(xiàng)操作有章可循。制定規(guī)則不要期望一步到位。地方立法的公眾參與是長(zhǎng)期的實(shí)踐，會(huì)不斷提出新的問(wèn)題，產(chǎn)生新的經(jīng)驗(yàn)，因此，規(guī)則可隨著實(shí)踐的深入不斷完善。
應(yīng)當(dāng)提高各級(jí)人大代表履行職責(zé)的要求。人大代表聯(lián)系選民，聽(tīng)取選民意見(jiàn)，代表選民利益，向選民負(fù)責(zé)，是應(yīng)盡職責(zé)。地方立法的公眾參與，并不是讓每個(gè)公民直接到人大常委會(huì)立法，而是讓公民了解立法過(guò)程，有更多的機(jī)會(huì)表達(dá)自己利益和意愿，行使自己的民主權(quán)利。市人大常委會(huì)開(kāi)辟公民參與的各種途
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