中國(guó)憲政時(shí)代的開始？
最近，全國(guó)人大常委會(huì)在法律工作委員會(huì)（“法工委”）下設(shè)了法規(guī)審查備案室，專門處理行政法規(guī)、地方性法規(guī)和部門規(guī)章等法律規(guī)范的違憲與違法問題。這項(xiàng)措施對(duì)于維護(hù)國(guó)家的法制統(tǒng)一和保障公民的憲法權(quán)利應(yīng)具有積極意義。盡管1982年憲法第五條明確規(guī)定中國(guó)實(shí)行“依法治國(guó)”、建立“法治國(guó)家”，國(guó)家維護(hù)“法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)”，“一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸”，且2004年的憲法修正案進(jìn)一步規(guī)定“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”，但由于中國(guó)長(zhǎng)期以來缺乏有效的法律規(guī)范審查制度，憲法所表達(dá)的良好愿望往往只是停留在紙面上，而沒有獲得切實(shí)的貫徹和實(shí)施。不僅下位法違反上位法的現(xiàn)象普遍存在，而且憲法所保障的公民權(quán)利也時(shí)而受到中央與地方法規(guī)、規(guī)章以及大大小小的規(guī)范性文件之侵犯。沒有一套完備的法律規(guī)范審查制度，這些違法違憲的現(xiàn)象就不可能通過法治的手段得到及時(shí)糾正，也不可能實(shí)現(xiàn)憲法規(guī)定的“依法治國(guó)”和“保障人權(quán)”的崇高理念。為了解決這些問題，2000年實(shí)施的《立法法》規(guī)定了一套立法審查制度，但由于沒有規(guī)定專門的審查機(jī)構(gòu)，《立法法》所規(guī)定的審查機(jī)制難以得到落實(shí)�，F(xiàn)在全國(guó)人大常委會(huì)設(shè)立了專門的備案審查機(jī)構(gòu)，使憲法和《立法法》所規(guī)定的法制統(tǒng)一目標(biāo)及其所涵蓋的審查機(jī)制更便于實(shí)際操作。如果能獲得有效的實(shí)施，這項(xiàng)制度將極大地推進(jìn)中國(guó)的憲政和法治，甚至可以說是標(biāo)志著中國(guó)憲政時(shí)代的開始。
筆者在這里探討法規(guī)審查備案制度所涉及的幾個(gè)基本問題。在審查主體問題上，憲法第67條明確規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)解釋憲法和法律，因而嚴(yán)格地說，無論是法工委還是其下屬的法規(guī)審查備案室都不具備解釋憲法和法律的最高權(quán)力。但這并不表明憲法規(guī)定的“解釋”是全國(guó)人大常委會(huì)的專有權(quán)力。在貫徹實(shí)施憲法和法律的過程中，所有的國(guó)家機(jī)關(guān)都必須適當(dāng)理解和“解釋”憲法和法律的相關(guān)條文，因而憲法第67條只能被理解為授予人大常委會(huì)以最高（而非專有）解釋權(quán)。因此，在職能問題上，法規(guī)審查備案室無須嚴(yán)格限于“備案”。由于人大常委會(huì)及其下屬委員會(huì)的工作非常繁忙，因而一般不可能對(duì)有關(guān)違憲和違法的個(gè)案申訴作出全面深入的調(diào)查。這項(xiàng)工作不可避免地落到了為此而專門設(shè)立的機(jī)構(gòu)-法規(guī)審查備案室-身上。法規(guī)審查備案室應(yīng)該像處理正常的法律爭(zhēng)議那樣，全面調(diào)查申訴所涉及的相關(guān)事實(shí)，并對(duì)所適用的憲法和法律解釋提供建議和詳細(xì)的說明。當(dāng)然，由于現(xiàn)行憲法和《立法法》的有關(guān)規(guī)定，法規(guī)審查備案室無權(quán)對(duì)爭(zhēng)議作出具有法律約束力的決定。它的職能是為人大常委會(huì)最終作出的投票表決提供充分的法律和事實(shí)依據(jù)。在這個(gè)意義上，它應(yīng)該是人大常委會(huì)在合憲性與合法性審查過程中的職業(yè)“法律顧問”。
應(yīng)當(dāng)指出，由于法律規(guī)范審查被公認(rèn)為司法職能，當(dāng)今世界各國(guó)所采取的主流模式是司法審查模式，通過以普通法院（美國(guó)）或?qū)ｉT法院（法、德）進(jìn)行法律規(guī)范的合法性與合憲性審查。相比之下，中國(guó)目前采取的立法審查模式具有一定的局限性，但如果可以保證法規(guī)審查備案室人員的司法素質(zhì)，這種不足應(yīng)該是可被克服的。因此，在人員選定過程中，候選人的法律職業(yè)能力必須被作為最重要的考察因素。最關(guān)鍵的是，法規(guī)審查備案室必須按照司法化的程序來處理憲法和法律爭(zhēng)議，且提出爭(zhēng)議的程序也必須正規(guī)化和法治化。法規(guī)審查備案室可以同時(shí)處理抽象爭(zhēng)議（關(guān)于法律規(guī)范在抽象意義上違憲或違法的主張）和具體爭(zhēng)議（特定當(dāng)事人因利益受到影響而提出的法律規(guī)范違憲或違法的主張），但提出抽象爭(zhēng)議的主體應(yīng)限于憲法或法律指定的國(guó)家機(jī)關(guān)，提出具體爭(zhēng)議的主體則應(yīng)擴(kuò)大到普通公民，而所有符合程序規(guī)定而提出的爭(zhēng)議都必須受到嚴(yán)肅的實(shí)質(zhì)性審查�？梢韵胍姡@項(xiàng)制度可能會(huì)產(chǎn)生大量的憲法和法律 爭(zhēng)議，因而超出一個(gè)法規(guī)審查備案室所能承受的限度。但是這種現(xiàn)象-如果發(fā)生的話-不應(yīng)該被理解為任何意義上的“災(zāi)難”，而是憲政和法治的福音，因?yàn)樗馕吨ㄒ?guī)審查制度正在解決中國(guó)社會(huì)在改革發(fā)展過程中不斷遇到的憲政和法治難題。在這種情況下，作為一個(gè)成功的試點(diǎn)，中央的法規(guī)審查備案制度應(yīng)該被逐步推廣到全國(guó)各地。
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