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行政還是司法？-從我國行政復(fù)議的性質(zhì)說起論文
現(xiàn)代社會(huì)，“隨著行政權(quán)的膨脹和積極行政的日益興起，行政糾紛日益增多，公民的基本權(quán)利受到諸多威脅”。（1參見應(yīng)松年、袁曙宏主編：《走向法治政府——依法行政理論研究與實(shí)證調(diào)查》，法律出版社，2001年版，P288）為了保障公民權(quán)利、防止行政權(quán)的濫用，必須建立各種監(jiān)督制度和救濟(jì)途徑，行政復(fù)議就是其中重要的一種。
一般認(rèn)為，我國的行政復(fù)議是指“行政相對(duì)人認(rèn)為行政主體的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，依法向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出復(fù)查該具體行政行為的申請(qǐng)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)依照法定程序?qū)Ρ簧暾?qǐng)的具體行政行為進(jìn)行合法、適當(dāng)性審查，并作出行政復(fù)議決定的一種法律制度”。（2參見姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社、高等教育出版社，1999年版，P279）關(guān)于行政復(fù)議的性質(zhì)，理論界存在各種不同的觀點(diǎn)，有的認(rèn)為是一種行政行為，有的認(rèn)為是一種司法活動(dòng)，有的認(rèn)為是一種兼具行政和司法雙重色彩的行政司法獲準(zhǔn)司法活動(dòng)，還有的認(rèn)為行政復(fù)議形式上的行政行為而實(shí)質(zhì)上的司法行為。（3參見楊解君、溫晉鋒著：《行政救濟(jì)法》，南京大學(xué)出版社，1997年，P97）目前，同說將行政復(fù)議定位于“具有一定司法性的行政行為”，是“行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督和糾錯(cuò)機(jī)制的緩解”，是“國家行政救濟(jì)機(jī)制的重要環(huán)節(jié)”。（4參見同前注2書，P280)
討論行政復(fù)議的性質(zhì)，并不是要求得一個(gè)“蓋棺定論”，而是為了能對(duì)其獲得一個(gè)較為準(zhǔn)確、全面的認(rèn)識(shí)，以促進(jìn)該制度的發(fā)展與完善，利于實(shí)踐中的實(shí)施運(yùn)作，達(dá)至該制度設(shè)計(jì)的目標(biāo)和價(jià)值追求。
對(duì)我國行政復(fù)議制度的性質(zhì)，我們可以從兩個(gè)不同的視角來作為一個(gè)簡(jiǎn)單的分析。
從形式于實(shí)質(zhì)的緯度來看，在形式意義上，以國家機(jī)關(guān)的性質(zhì)為標(biāo)準(zhǔn)，一般將行政機(jī)關(guān)從事的所有活動(dòng)都?xì)w于行政行為；在實(shí)質(zhì)意義上，以具體行為的性質(zhì)為標(biāo)準(zhǔn)，行政機(jī)關(guān)所從事的活動(dòng)中有一部分具有司法性質(zhì)。我國行政復(fù)議制度是在行政系統(tǒng)內(nèi)運(yùn)行的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)是行政機(jī)關(guān)而非司法機(jī)關(guān)，其行使的是行政職權(quán)，行政復(fù)議是一種行政內(nèi)部的監(jiān)督機(jī)制和救濟(jì)途徑，它一般要接受法院的司法監(jiān)督，這些都是行政復(fù)議的“行政性”之所在。但是，在另一方面，行政復(fù)議又不同于一般的行政執(zhí)法行為，它是一種解決行政爭(zhēng)議的機(jī)制，其運(yùn)行中一般存在三方主體：行政復(fù)議機(jī)關(guān)、行政相對(duì)人（行政復(fù)議申請(qǐng)人)和作出被申請(qǐng)具體行政行為的行政機(jī)關(guān)（行政復(fù)議被申請(qǐng)人），復(fù)議機(jī)關(guān)作為獨(dú)立與復(fù)議申請(qǐng)人與被申請(qǐng)人之外的“中間者”對(duì)后兩者之間的爭(zhēng)議作出裁斷，行政復(fù)議的進(jìn)行也被要求遵循類似于司法程序的較為嚴(yán)格、規(guī)范的程序，這些又是行政復(fù)議的“司法性”之所在。因此，說行政復(fù)議是“形式上的行政行為和實(shí)質(zhì)上的司法行為”或者是“兼具行政和司法雙重色彩的行政司法獲準(zhǔn)司法活動(dòng)”都是有道理的。
從應(yīng)然與實(shí)然的緯度來看，對(duì)行政復(fù)議制度性質(zhì)又有不同的認(rèn)識(shí)。前述關(guān)于形式與實(shí)質(zhì)意義上的討論基本上是從應(yīng)然角度出發(fā)的，我們還有必要關(guān)注我國行政復(fù)議制度性質(zhì)的實(shí)然狀態(tài)，看看其在具體的制度設(shè)計(jì)和實(shí)際操作運(yùn)行過程中體現(xiàn)了什么樣的色彩。
依行政復(fù)議法的規(guī)定，我國行政復(fù)議制度中的復(fù)議機(jī)關(guān)有三種類型：一是作出被申請(qǐng)具體行政行為的行政主體，二是作出被申請(qǐng)具體行政行為的行政主體的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)，三是作出被申請(qǐng)具體行政行為的行政主體所屬的人民政府。對(duì)第一種類型而言，實(shí)際上是自己對(duì)自己的行為進(jìn)行審查、作出復(fù)議決定，明顯不符合“不作自己的法官”的一般公正原則；對(duì)后兩種型類而言，由于復(fù)議機(jī)關(guān)與作出被申請(qǐng)具體行政行為的行政主體之間存在著行政隸屬關(guān)系，復(fù)議機(jī)關(guān)往往容易受到“地方利益”或“部門利益‘的影響，很難立足于中立者的角
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