淺議受權處罰與受托處罰立法缺陷及其改進 論文

根據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定，行政處罰的實施機關除具有行政處罰權的行政機關外，還有法律法規(guī)授權的組織（下稱受權組織）和行政機關委托的組織（下稱受托組織）兩類非行政機關。從處罰權力來源角度觀之，受權組織實施行政處罰，可謂之為受權處罰；受托組織實施行政處罰，可謂之為受托處罰。本文對受權處罰和受托處罰的立法缺陷及其改進發(fā)表一已之見，就教于同仁。

1、受權處罰與受托處罰立法的缺陷

根據(jù)授權處罰的一般理論，通過揣摩《行政處罰法》第17條的規(guī)定，可以認為，只要具有管理公共事務職能，并得到法律法規(guī)的授權，行政機關以外的其他組織，如社團組織、事業(yè)組織、企業(yè)組織，都可以受權實施行政處罰。

根據(jù)《行政處罰法》第18條、第19條的規(guī)定，只有依法成立的具有管理公共事務職能、具備相應工作條件（有熟悉法律、法規(guī)、規(guī)章和業(yè)務的工作人員，有條件組織相應的技術檢查或技術鑒定）的事業(yè)組織才能受托實施行政處罰。也就是說，并非所有事業(yè)組織都可以受托實施行政處罰，而且社團組織、企業(yè)組織和行政機關都不能受托實施行政處罰。

本人認為，上述規(guī)定存在下列問題：

（一）未規(guī)定受權組織應具備的必須條件。

立法者從執(zhí)法需要角度認識到，受托組織若不具備一定條件就無力受托執(zhí)法、實施處罰，在《行政處罰法》中設專條規(guī)定了受托組織必須具備的條件。本人認為，從執(zhí)法需要角度考慮，受權組織要從事執(zhí)法活動、實施處罰行為，同樣需要具備一定條件：受權組織若無具有相關知識和業(yè)務技能的人員，或不具備相應的技術檢測鑒定條件，就不能正常開展行政執(zhí)法活動。另外，由受托處罰和受權處罰的性質所決定，對實施處罰行為引起的不利法律后果，受托組織不承擔法律責任，其自身條件如何，對相對人的影響不大：反正由委托機關承擔法律責任；而受權組織需要獨自承擔法律責任，其自身條件如何，直接關系到對相對人的權益保護與救濟：法律若不對受權組織的執(zhí)法動機、目的進行特別規(guī)制，營利型受權組織（如企業(yè)組織和差額、自收自支的事業(yè)組織）就可能濫用行政權力來“創(chuàng)收”牟利；受權組織若沒有獨立的經(jīng)費來源或一定的經(jīng)濟實力，就難以獨立承擔因實施處罰行為引起的不利法律后果。從責任承擔角度和保護相對人權益角度考慮，也完全有必要規(guī)定受權組織應當具備的條件。

（二）未作出受權組織不得委托處罰的規(guī)定。

《行政處罰法》明確規(guī)定，受托組織不得再委托其他任何組織或者個人實施行政處罰。但受權組織能否委托行政機關或符合《行政處罰法》規(guī)定條件的事業(yè)組織實施行政處罰？《行政處罰法》未作規(guī)定。本人認為，受權組織不得將法律法規(guī)授予的行政處罰權委托給行政機關或者其他組織實施。理由有二：

一是違背受權處罰制度設立的初衷。在當今，社會形勢的迅速發(fā)展和社會關系的錯綜復雜，需要國家加大干預社會生活的深度和廣度。由之引起的行政管理范圍擴張、行政管理專業(yè)化技術性加強態(tài)勢，又使行政機關在編制、經(jīng)費等限制下，因不能無限擴張公務員隊伍規(guī)模而難以勝任現(xiàn)實行政管理的需要，受權處罰制度才得以產(chǎn)生。因此，受權組織若可以將所受之權委托給行政機關實施，立法機關事先就沒有必要授予其行政處罰權。同樣，受權組織若可以將所受之權委托給其他組織實施，立法機關事先就不如直接授權其實施行政處罰。

二是不具備適用委托處罰的前提條件。受權組織畢竟不是行政機關，其只是在行使法律法規(guī)授予的職權時才具有行政主體資格，成為“準行政機關”。按照委托處罰的一般理論和立法規(guī)定，只有“行政機關”才能委托其他組織行使其一部分行政職權。

（三）不當排除行政機關可以受托處罰。

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