普遍性行政措施的可訴性研究論文

一

一直以來，筆者在所從事的行政審判司法實(shí)踐中，對涉及被訴行政行為可訴性的案件都恪守行政訴訟法第十二條（二）項(xiàng)的規(guī)定，不對“行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令”進(jìn)行審查，而只對行政機(jī)關(guān)“在行政管理活動中行使行政職權(quán)，針對特定公民、法人或者其他組織，就特定的具體事項(xiàng)，作出的有關(guān)該公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)的單方行為”進(jìn)行合法性審查。這一作法的理論背景源于學(xué)術(shù)界對行政行為的一種分類，即以行政行為對象是否特定為標(biāo)準(zhǔn)，可以將行政行為分為抽象行政行為與具體行政行為。一般認(rèn)為，凡是行政機(jī)關(guān)就不特定的事項(xiàng)，針對不特定對象實(shí)施的行政行為是抽象行政行為，凡是行政機(jī)關(guān)就特定事項(xiàng)，針對特定對象實(shí)施的行政行為就是具體行政行為。然而，筆者發(fā)現(xiàn)，這種為指導(dǎo)人們認(rèn)識行政行為的某些特征而作出的學(xué)理分類，未畢就是實(shí)踐中人們對行政行為決定審查取舍的天然理由，恰恰相反，由于這種分類不能窮盡所有的行政行為，其一旦化為法院受案范圍的標(biāo)志，邏輯上將陷入概念不周延的誤區(qū)。正如有的學(xué)者所指出：“在行政訴訟實(shí)務(wù)中，按照傳統(tǒng)行政法學(xué)所提供的劃分標(biāo)準(zhǔn)，可能出現(xiàn)一個行政行為既不屬于具體行政行為，又不屬于抽象行政行為，或者既是具體行政行為，又是抽象行政行為的兩可情況�！�*1在國外，雖然由于各國憲政體制不同，對行政行為進(jìn)行司法審查的范圍有大有小，但都很少以“具體”或“抽象”為標(biāo)準(zhǔn)來架構(gòu)其司法審查體系。法國行政法劃分行政審判權(quán)限的標(biāo)準(zhǔn)有二個，一個是形式的標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)這個標(biāo)準(zhǔn)，行政審判只限于行政機(jī)關(guān)的行為，不屬于行政機(jī)關(guān)的行為，不在行政審判范圍之內(nèi)。另一個是實(shí)質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)，即在行政機(jī)關(guān)范圍之內(nèi)，進(jìn)一步確定哪些行為屬于行政審判范圍，哪些行為屬于司法審判范圍（民事普通法院管轄范圍）*2。在德國，行政行為僅是“行政活動”的一種，盡管在二戰(zhàn)前的相當(dāng)一段時(shí)期，“行政行為不僅是允許提起撤銷訴訟的前提，而且是允許進(jìn)入行政訴訟程序的前提”。*3但自1960年《聯(lián)邦行政法院法》頒布后，所有行政行為都可訴訟，劃分行政行為的標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)不重要了。美國對行政行為亦未作嚴(yán)格界定，在司法審查的實(shí)踐中，也都以列舉和描述方法來確定應(yīng)受司法審查行為的范圍，規(guī)定除法律排除司法審查及對行政機(jī)關(guān)的自由裁量行為不能進(jìn)行司法審查外，其他行政行為均可接受司法審查。當(dāng)然，美國法官也會遇到法律列舉以外的行政行為使其難以取舍，但是，由于“對于行政行為的理解采取的是一種功能主義的態(tài)度，即避免對行政行為下一個抽象的定義，而是對每個案件進(jìn)行具體的分析，并考察行政機(jī)關(guān)的行為是否對當(dāng)事人具有拘束力，是否影響當(dāng)事人的權(quán)利和利益。只要行政機(jī)關(guān)的行為對當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響，法院就應(yīng)當(dāng)提供救濟(jì)的可能途徑�！�*4無論如何，美國研究行政行為的立場和方法對我們具有很好的啟發(fā)，那就是在學(xué)術(shù)目的與實(shí)際應(yīng)用發(fā)生沖突時(shí)所采取的實(shí)用主義立場。

具體行政行為作為我國行政訴訟受案范圍的一個標(biāo)準(zhǔn)（另一個標(biāo)準(zhǔn)是人身財(cái)產(chǎn)權(quán)標(biāo)準(zhǔn)），從其定義可以看到其調(diào)整的對象限于特定的事項(xiàng)和特定的人，只要行政機(jī)關(guān)就某項(xiàng)事務(wù)作出的決定涉及特定的人，該特定的人從決定生效之時(shí)即具有訴訟救濟(jì)權(quán)。而抽象行政行為的調(diào)整對象則限于不特定的事項(xiàng)和不特定的人，對這類行政行為提起訴訟的主體難以確定，似乎不能通過訴訟而只能通過權(quán)力機(jī)關(guān)的立法監(jiān)督糾正其不合法性。問題在于，在具體行政行為與抽象行政行為兩個概念之間還存在著另一種行政行為，這種行政行為兼具具體行政行為和抽象行政行為的某些特征，要在實(shí)踐中將其歸入具體行政行為或抽象行政行為的任何一類，都顯得勉為其難。如，交警在某些區(qū)域?qū)嵤┑慕煌ü苤菩袨�，政府臨時(shí)劃定某個區(qū)域?yàn)闊熁ū�竹燃放區(qū)，縣政府為修道路而規(guī)定全縣農(nóng)民每人須繳十元筑路集資款，交通部門決定在某段公路設(shè)置收費(fèi)站等等。這些行為共同的特征就是并不針對特定的人但針對特定的事項(xiàng)，如果單純以具體行政行為或抽象行政行為的標(biāo)準(zhǔn)來判斷，這些行為在要件上都有所缺失。以交通管制為例，《人民警察法》第15條規(guī)定，縣級以上人民政

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