楊建順：關(guān)于行政執(zhí)行權(quán)力配置的思考

全國人大常委會法制工作委員會從１９９９年３月著手行政強(qiáng)制法的調(diào)研起草工作，經(jīng)過反復(fù)征求各有關(guān)方面的意見，多次修改，于２００２年４月形成了《行政強(qiáng)制法（征求意見稿）》。該項工作具有極其重要和深遠(yuǎn)的意義，這一點(diǎn)毋庸置疑。本文作者提出的觀點(diǎn)是，為了實現(xiàn)“對行政強(qiáng)制行為進(jìn)行規(guī)范，既賦予行政機(jī)關(guān)必要的法律手段，進(jìn)行有效的行政管理，維護(hù)公共利益和公共秩序，又避免和防止權(quán)力的濫用，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益”之目的，不應(yīng)該局限于“行政強(qiáng)制”，而應(yīng)該全方位地架構(gòu)行政執(zhí)行制度。

　　一、問題的提出

　　在行政強(qiáng)制法的調(diào)研起草過程中，關(guān)于該法的名稱及適用范圍，學(xué)術(shù)界提出了多種選擇方案：有人主張制定行政強(qiáng)制法，其中包括行政強(qiáng)制執(zhí)行與即時強(qiáng)制等內(nèi)容；有人主張制定行政強(qiáng)制執(zhí)行法，非執(zhí)行性的強(qiáng)制措施及即時強(qiáng)制措施不宜納入立法范圍；還有人主張制定行政強(qiáng)制措施法，以解決目前行政強(qiáng)制措施領(lǐng)域執(zhí)法混亂的迫切需要；也有人主張制定行政執(zhí)行法，將所有行政執(zhí)行的情形網(wǎng)羅其中，為全面實現(xiàn)依法行政奠定基礎(chǔ)。我認(rèn)為，應(yīng)該制定行政執(zhí)行法，基于全方位的考慮，在充分賦予行政機(jī)關(guān)以各種執(zhí)行手段的同時，為其設(shè)定較為全面而周密的程序。

　　圍繞該法的名稱及適用范圍的上述爭議，反映出學(xué)術(shù)界有關(guān)研究的多視角性，也反映出實踐中有關(guān)問題的復(fù)雜性。實際上，到目前為止，除了《行政強(qiáng)制法（征求意見稿）》明確地單獨(dú)使用“行政強(qiáng)制”這一術(shù)語外，行政法學(xué)界大多是將其作為定語來使用的，如行政強(qiáng)制執(zhí)行、行政強(qiáng)制措施等�！靶姓�強(qiáng)制”，是由行政強(qiáng)制執(zhí)行、即時強(qiáng)制、行政調(diào)查等組成的一個復(fù)合概念，指行政強(qiáng)制主體為保障行政管理的順利進(jìn)行，通過依法采取強(qiáng)制手段迫使拒不履行行政義務(wù)的相對方履行義務(wù)或達(dá)到與履行義務(wù)相同的狀態(tài)；或者出于維護(hù)社會秩序或保護(hù)私人（公民）人身健康、人身和財產(chǎn)安全的需要，乃至為了獲得行政上信息的需要，而對（私人）相對方的人身或財產(chǎn)采取緊急性、及時性或臨時性強(qiáng)制措施的具體行政行為的總稱。很顯然，盡管它是由多種制度組成的，但是，它仍然不是行政執(zhí)行制度的全部，不能成為行政執(zhí)行的一般法，而只能是行政強(qiáng)制的一般法。

　　在行政執(zhí)行領(lǐng)域，日常行政管理中的大多數(shù)義務(wù)是由義務(wù)人自覺履行的。這種自覺履行，可能是自愿的，也可能是由于某種形式的“被迫”，但是，其表現(xiàn)出的是一種溫和而自覺的行為。在現(xiàn)代國家，特別是在福利國家、社會國家和行政國家等一系列概念得以廣泛確立和深化的情況下，創(chuàng)造參與型行政或互動型行政，已經(jīng)成為發(fā)達(dá)諸國的共通趨勢。簡言之，對行政執(zhí)行應(yīng)該有一個較為客觀和全面的認(rèn)識。除了行政強(qiáng)制主體通過強(qiáng)制手段確保行政上的義務(wù)得以履行外，義務(wù)人自覺履行相關(guān)義務(wù)也是行政執(zhí)行的形態(tài)，而且是最廣泛和最重要的行政執(zhí)行形態(tài)。通過立法，應(yīng)該對有關(guān)行政執(zhí)行的方方面面作出系統(tǒng)、全面而有效的規(guī)定。然而，在有關(guān)體制架構(gòu)的過程中，對于如何創(chuàng)造出義務(wù)人自覺履行，實現(xiàn)參與型行政、互動型行政這一現(xiàn)代行政狀態(tài)，理論界和實務(wù)界普遍重視不夠，對行政執(zhí)行制度欠缺全方位架構(gòu)的視角。

　　《行政強(qiáng)制法（征求意見稿）》業(yè)已形成，該法的適用范圍亦基本得以確定：包括行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行兩方面內(nèi)容。我認(rèn)為，在這種情況下，雖然不能全方位地架構(gòu)行政執(zhí)行制度，但至少也應(yīng)該從廣義上來理解行政強(qiáng)制這個概念。在立法中，不僅應(yīng)對行政強(qiáng)制執(zhí)行、行政強(qiáng)制措施作出規(guī)

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