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食品安全治理新思路探析
摘 要 從溫飽到小康，食品安全一直是人民群眾最直接、最根本的民生。然而，近一個時期以來，我國食品安全問題較為突出。2011年政協(xié)全體會議上，全國政協(xié)委員、國務院食品安全委員會辦公室副主任劉佩智援引年度消費者食品安全信心報告稱：近七成公眾對食品“沒有安全感”。為應對愈發(fā)棘手的食品安全問題，各級司法機關加大了對危害食品安全違法犯罪的打擊力度。誠然，我國根治食品安全問題的決心是值得肯定的，但是法律實踐中仍有諸多因素制約食品安全的治理。為此，本文結合司法工作實際，就如何完善食品安全治理問題作一粗淺探析。希望能夠拋磚引玉，為檢察機關推進社會管理創(chuàng)新中的工作發(fā)揮更大的作用。
關鍵詞 食品安全 治理 聯(lián)合執(zhí)法
中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.06.099
一、 引言
民以食為天，食以安為先。食安則心定，心定則社會和，社會和則百業(yè)興。從溫飽到小康，食品安全一直是人民群眾最直接、最根本的民生。然而，近一個時期以來，我國食品安全問題較為突出。2011年政協(xié)全體會議上，全國政協(xié)委員、國務院食品安全委員會辦公室副主任劉佩智援引年度消費者食品安全信心報告稱：近七成公眾對食品“沒有安全感”。
為應對愈發(fā)棘手的食品安全問題，我國2009年頒行《食品安全法》及其實施條例，2010年，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯(lián)合發(fā)文《關于依法嚴懲危食品安全犯罪活動的通知》，要求各地各級司法機關依法嚴懲危害食品安全的犯罪活動。2011年，備受關注的刑法修正案（八）也不同程度加重了涉及食品安全相關罪名的刑罰力度。最高檢也下達了《關于依法從快辦理危害食品安全犯罪及相關職務犯罪案件的通知》，加大了對危害食品安全違法犯罪的打擊力度。誠然，我國根治食品安全問題的決心是值得肯定的，但是法律實踐中仍有諸多因素制約食品安全的治理。
二、制約食品安全治理的主要因素
（一）行政執(zhí)法分散與乏力
從今年全國查處的食品違法犯罪案件看，食品安全已不是一個環(huán)節(jié)、一個領域的監(jiān)管紕漏。僅靠加大單一食品衛(wèi)生部門的監(jiān)管力度，治理效果甚微。加之，我國食品安全監(jiān)管實行的是分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔的體制，具有監(jiān)管職責的機構非常多。且各食品衛(wèi)生監(jiān)督部門的行政執(zhí)法仍還處于各自為戰(zhàn)，并未形成“五指握拳”。行業(yè)不同，監(jiān)管缺位環(huán)節(jié)不同。一個部門監(jiān)督“給力”，勢必不能扭轉全局。此外，行政執(zhí)法未能與司法機關形成及時有效的“組合拳”，也僅僅停留在一旦查處，罰款“了事”的程度。食品安全行政監(jiān)管制裁乏力，自然讓犯罪分子有恃無恐。
（二） 刑法規(guī)范的滯后
罪刑法定是現(xiàn)代刑法三大原則的核心，是制定成文法律規(guī)范的真正意圖，這就注定它躑躅于新事物、新行為面前，而這也就天生“造就”了刑法的滯后性。
食品生產，緊隨化學生物科學等生產技術發(fā)展的腳步，以食品添加劑為例，“瘦肉精”、“蘇丹紅”、“一滴香”、“發(fā)泡劑”各種新型的添加劑層出不窮。這些新事物在未顯著的影響人類身體健康之前，刑法如何矯正？再以“瘦肉精”為例，1999年農業(yè)部正式禁用“瘦肉精”，到2008年《公安機關管轄的刑事案件立案追訴標準的規(guī)定》才將鹽酸克侖特羅（俗稱“瘦肉精”）明確納入刑事立案標準。近十年的時間，刑法終于突破謙抑性將“瘦肉精”列于刑事規(guī)范之中。盡管我們不能否認這期間，刑法的確打擊了違法使用“瘦肉精”的不法之徒，但是一直未正式明確的刑事法規(guī)，確也是“瘦肉精”至今仍陰魂不散的原因之一，刑法規(guī)范的滯后性可窺一斑。
（三）刑罰的不及時
刑罰的及時性是現(xiàn)代刑法奠基之作《論犯罪與刑罰》的基本精神之一。刑罰的及時性可以理解為犯罪與刑罰聯(lián)系越緊密，刑罰的效果就越明顯。刑罰不及時的危害體現(xiàn)于犯罪者將刑罰的痛苦并不歸因于違反刑法，而是歸結于被抓的結果。
然而，最大程度的保護犯罪嫌疑人權利是我國現(xiàn)行刑事訴訟法的最根本理念之一。賦予訴訟權利的同時，勢必相應的給予犯罪嫌疑人行使權利的時間。另一個方面，食品衛(wèi)生監(jiān)督部門的執(zhí)法不利、我國警力不足等客觀原因，相對影響了刑事偵查案件質量，從而有礙于刑事訴訟程序的順暢，這也都不同程度的造成了刑罰的不及時。其后果即是僥幸心理者比比，“伸手者”怕的不是刑法，怕的是被抓！
依法治國始終是我們堅信并為之不懈努力的治國方略。下面筆者試圖探索一種由檢察機關牽頭、多職能部門聯(lián)合執(zhí)法的新模式（以下簡稱“執(zhí)法模式”），用以克服上述制約因素，有力地矯正失范的社會秩序。
三、檢察機關牽頭、多部門聯(lián)合執(zhí)法模式的梗述
（一）執(zhí)法模式的組成與分析
檢察機關牽頭、多部門聯(lián)合執(zhí)法模式是指在一定行政區(qū)劃內，由檢察機關作為牽頭機關，以食品安全委員會為工作核心及決策部門，負責協(xié)調農業(yè)部門、質檢部門、工商部門、衛(wèi)生部門、防疫部門等食品衛(wèi)生監(jiān)督部門聯(lián)合執(zhí)法，緊密配合公安偵查機關、人民法院打擊危害食品安全犯罪的司法活動，建立食品全領域多維度行政執(zhí)法、行政與司法聯(lián)動、執(zhí)法信息共享、專門部門專項工作的新型基層工作模式。
檢察機關牽頭，擬以檢察機關的職務犯罪預防部門、公訴部門組成專門協(xié)調組擔此職責。原因在于：第一，檢察機關具有憲法所賦予的法律監(jiān)督權。作為司法機關，獨立于上述食品衛(wèi)生行政機關。第二，檢察機關的職務犯罪預防部門因職務犯罪預防宣傳教育工作，與上述食品安全監(jiān)管部門素有工作往來。此外，刑法修正案（八）新增加了食品安全監(jiān)管瀆職罪，更要求職務犯罪預防部門加強與食品安全監(jiān)管部門聯(lián)系，負責協(xié)調各部門聯(lián)合執(zhí)法更是“渠成水到”之功。第三，公訴部門是司法活動的核心部門和關鍵環(huán)節(jié)，對于聯(lián)合執(zhí)法中可能出現(xiàn)的案件，界定違法與犯罪之意見較為權威，且有能力協(xié)調公安偵查機關與人民法院的刑事訴訟程序，形成行政、司法聯(lián)動機制，公訴部門的優(yōu)勢可謂得天獨厚。
? 以食品安全委員會為核心與決策部門主要考慮到各地區(qū)食品安全委員會是政府設置的旨在于加強食品安全監(jiān)管工作的行政機關，主要工作職責在于貫徹相關食品法律法規(guī)、組織落實各級政府下發(fā)的食品安全工作部署、組織開展各項食品安全監(jiān)管執(zhí)法活動、統(tǒng)一協(xié)調處理食品安全突發(fā)事件、制定食品安全監(jiān)管管理工作計劃等等。食品安全委員會為決策部門是聯(lián)合執(zhí)法模式的合理權力源頭和合法執(zhí)法依據。
設計聯(lián)合執(zhí)法模式有利于解決前文分析的各監(jiān)督部門行政執(zhí)法的分散和乏力之弊端，從而形成監(jiān)督機關對各食品行業(yè)的橫向和各經濟環(huán)節(jié)的縱向的“網式監(jiān)督”。讓食品行業(yè)暴于法律的陽光之下，違法犯罪無所遁形。
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（二）聯(lián)合執(zhí)法模式的運行機制
1.聯(lián)動機制：聯(lián)動機制，不同于聯(lián)合執(zhí)法。其不局限于多部門的統(tǒng)一行動，還在于各聯(lián)合執(zhí)法部門、司法部門形成一個“集成”體系。即便不是統(tǒng)一行政執(zhí)法行動，在食品監(jiān)管問題上始終高度一致、協(xié)調配合、高效行政。行政部門之間協(xié)調配合、司法機關之間司法程序高效、行政監(jiān)管與司法活動緊密結合，做到聚則行政監(jiān)督機關“五指握拳”、行政執(zhí)法監(jiān)管與司法懲治打好“組合拳”。分則單一部門查處安全隱患或者食品安全案件線索，各部門應激而動，以高度的責任感做好食品安全監(jiān)督工作。
2.信息共享機制：信息共享機制，筆者初步設想為定期會議制度和綠色溝通制度。所謂定期會議制度，是聯(lián)合執(zhí)法模式所屬部門在一定時期，在檢察機關的組織下，由食品安全委員會主持召開會議，對于食品安全監(jiān)管的問題以及有關部門查處案件信息進行溝通。所謂“綠色溝通”制度是指各所屬部門指派專門部門，對于食品安全問題進行溝通，對于可能出現(xiàn)的食品衛(wèi)生安全隱患進行及時的交流，盡最大努力提高監(jiān)管效率和刑罰懲治及時性水平。
3.專項工作機制：食品安全委員會的設置，本質上就是對于食品衛(wèi)生監(jiān)督和管理的專門領導和專項工作。與國際接軌的同時，亦體現(xiàn)了我國政府對于食品安全的重視與監(jiān)管的決心。聯(lián)動模式下的各部門，應將聯(lián)合執(zhí)法模式設為專項工作常抓不懈。此外，公安偵查機關、檢察機關、人民法院應設置專門食品安全案件的工作組，以解決刑罰的不及時帶來的刑法的低效，充分發(fā)揮刑法作為保護性規(guī)范的社會矯正功能。
四、結語
2009年，全國政法工作會議上確立了政法系統(tǒng)以社會矛盾化解、社會管理創(chuàng)新、公正廉潔執(zhí)法的三項重點工作。檢察機關牽頭、多部門聯(lián)合執(zhí)法模式是筆者對于檢察機關社會管理創(chuàng)新工作的萌想稚念，亦以檢察機關化解社會矛盾重點工作之所趨。不經推敲之探討，旨在于拋磚而引玉。
參考文獻：
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