論公共財政的定位

公共財政是市場經(jīng)濟體制下我國財政改革的目標模式，各項財政改革都應在公共財政思想指導下進行，并為這個總目標服務。當務之急，是如何定位公共財政。只有準確定位公共財政，才能使公共財政建設少走彎路，提高財政改革效率。本文認為，公共財政實質(zhì)上是市場經(jīng)濟財政，公共財政改革應樹立市場經(jīng)濟觀念，從市場經(jīng)濟出發(fā)，運用市場經(jīng)濟一般原理，定位財政各個范疇。

一、以市場失效作為財政職能定位的經(jīng)濟依據(jù)

在市場經(jīng)濟條件下，財政職能的定位應建立在對市場經(jīng)濟運行的分析基礎之上，從市場機制的成功和失敗出發(fā)研究公共財政的定位。市場機制通常能產(chǎn)生經(jīng)濟上的高效率。這是因為，一方面市場信號能有效地引導資源向高效率的企業(yè)、行業(yè)和地區(qū)流動，從而帶來整個經(jīng)濟效率的上升；另一方面，市場競爭機制可使低效的、成本高的、技術落后的、經(jīng)營不善的企業(yè)在競爭中被淘汰，通過競爭篩選下來的企業(yè)必定是高效率的。英國著名的經(jīng)濟學家亞當斯密早在18世紀就悟出了市場能夠有效地配置資源的道理。他認為，供求雙方在市場競爭的環(huán)境下各自理性地追逐自身利益不但不會造成整個經(jīng)濟的混亂，恰恰相反，會帶來整個經(jīng)濟的高效率。兩百多年來市場經(jīng)濟的發(fā)展，使他的這個思想得到了驗證。到20世紀中葉，美國數(shù)理經(jīng)濟學家德布羅(Debreu)更用嚴謹?shù)臄?shù)學方法證明了這個市場產(chǎn)生效率的命題，德布羅因而獲得1987年諾貝爾經(jīng)濟學獎。然而，他在證明中也發(fā)現(xiàn)，這個命題只在一系列假設條件下才能真正成立。這些條件就是完全競爭的假設。時至今日，人們對市場機制已有了較為深刻而又全面的了解：市場機制在許多情況下可以帶來效率，但也有失敗或無效的時候。比如，公共產(chǎn)品、外部效應、壟斷、收入分配不公乃至經(jīng)濟失衡等，這些都是市場失效的典型表現(xiàn)。市場失效為政府干預經(jīng)濟提供了合理性依據(jù)。西方經(jīng)濟學家認為，在以市場為資源配置主體的經(jīng)濟社會中，只有在市場失效的領域，政府部門的介入才是必要的，政府的職能主要是克服市場失效的問題，財政則是支持政府行使這些職能的主要手段。政府應做的，也就是財政要干的。財政的職能應以市場失效為標準，從糾正和克服市場失效出發(fā)進行界定。財政所要解決的只能是市場不能解決的問題，或者通過市場解決得不能令人滿意的問題。以此為衡量標準，當前我國財政職能存在嚴重的“錯位”(包括“缺位”和“越位”兩方面)問題，與市場經(jīng)濟發(fā)展的要求不相適應，這是建立公共財政首先要解決的問題。一方面，財政要從經(jīng)營性競爭性領域的活動中盡快退出，讓位于市場；另一方面，財政要切實保證國防、治安、基礎產(chǎn)業(yè)、環(huán)境保護等公共需要，把該管的事要管好，管“到位”。

二、以公共需要作為財政支出定位的前提

一般來說，財政支出是財政職能的具體化，財政職能服務于政府職能，政府應做什么，財政資金就應該支持什么。而政府應做的事很多，應當確定一個可用于決定一種是適合政府還是適合市場的標準。對此，西方財政理論界認為，所有社會產(chǎn)品可劃分為三大類：私人產(chǎn)品、公共產(chǎn)品和準公共產(chǎn)品。其中私人產(chǎn)品具有效用的可分割性、消費的競爭性、受益的排他性，市場能有效提供。相反，公共產(chǎn)品則具有效用的不可分割性、消費的非競爭性、受益的非排他性，不能通過市場有效提供。還有一些產(chǎn)品，在性質(zhì)上介于公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品之間，既具有私人產(chǎn)品的性質(zhì)，又具有公共產(chǎn)品的性質(zhì)，被稱之為準公共產(chǎn)品或混合產(chǎn)品。其中，有的可完全由市場提供，而效率不高或供給不足者，則應由政府適當提供或介入提供，這樣，政府的財政支出就是全部公共產(chǎn)品和一部分準公共產(chǎn)品。這對我國財政支出范圍的界定不無借鑒意義，但是不應照搬，照搬不符合中國的傳統(tǒng)思維，而且可能產(chǎn)生一些誤解。首先，我國一向?qū)⒇斦�理解為分配問題，而分配是滿足社會需要，不是直接提供產(chǎn)品。其次，財政部門作為政府的一個職能部門，既不直接生產(chǎn)產(chǎn)品，也不直接提供產(chǎn)品，而是為政府活動提供資金支持，為政府干預經(jīng)濟提供物質(zhì)手段。如果認為財政支出中的購買性支出是提供產(chǎn)品，還比較接近，而轉(zhuǎn)移性支出則相距甚遠，用公共產(chǎn)品界定財政支出的范圍，涵蓋面不全，因而用滿足公共需要界定財政支出的范圍更為確切。所謂公共需要，是區(qū)別于私人消費的需要，是市場不能滿足的需要，是具有非排他性和非競爭性的需要。滿足公共需要的事務具有以下特征：一是代表全社會共同利益和長遠利益的事務；二是只有政府出面組織和實施才能實現(xiàn)的事務；三是企業(yè)和

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