關于21世紀中國市長之探求

　　1、中國城市的特殊地位

　　中國城市的特殊地位與當代中國城市的基本特點是分不開的。

　　首先，當代中國的市與西方的city并不是對等的概念。中國的市本身具有特定的政治法律定位。所謂中國的市，是指經(jīng)中華人民共和國民政部批準的建制城市，即它首先是國家的一個行政區(qū)劃概念，而不單純是具有城市功能的城市，中國城市也不與某一學科定義中的城市完全吻合。照西方的標準，中國許多形成一定經(jīng)濟、政治和文化實體的居民聚集地，都可以稱之為城市，但許多這樣的地方恰恰還不是城市。美國的city一詞可以包含中國全部建制市和建制鎮(zhèn)，而中國的市只是美國City和Municipality（自治市）概念中的一部分。截止到2000年底，中國才有建制市663個，而1997年，美國的自治市就達19372個，其中伊利諾伊州（面積為14.6萬平方公里）為最，有1288個自治市。該州人口約為1300萬，平均每個市僅有1萬多人。而與該州面積相等的我國遼寧省，包括副省級市、地級市、縣級市在內(nèi)，同期總共有31個市。美國建制市太多的主要原因，是美國人自建國以來形成的自治傳統(tǒng)，對多地方政府和小地方政府情有獨鐘，從而導致公共行政的極端地方主義傾向。在美國，即便人口只有幾千人，只要公民聯(lián)合向州議會提出納入自治市的申請，大多數(shù)情況都能獲準。

　　其次，當代中國城市有行政層級之分，西方國家一般沒有這個特點。據(jù)2000年《中國城市統(tǒng)計年鑒》城市行政區(qū)劃和區(qū)域分布表所列，城市行政級別分組有四：即直轄市、副省級市、地級市、縣級市。這四類城市的后三類具有經(jīng)有關部門核準得到行政升級（直轄市不再升級）、合并以及被撤消的可變性特點。例如，建國初全國設立直轄市14個，1954年撤消其中的11個，天津直轄市曾一度被撤消降為省轄市達9年(1958-1966)，后又恢復；1998年又增設重慶直轄市。此外，直轄市、副省級市和地級市對中央所劃定的若干縣（包括縣級市）分別具有行政管轄權，此即所謂中國市管縣的市政體制。正是這一體制，使城市的行政范圍延伸到廣大農(nóng)村，不僅其行政范圍十分廣遠，也造成了管轄人口的劇增。僅以1997年為例，我國地級以上城市有226個，按市區(qū)人口統(tǒng)計，年末全國城市總?cè)丝跒?3905萬人，平均每個市只有106萬人；而加上市管縣人口，全國則達89772萬人，平均每個市則有350萬人。1998年重慶建直轄市后，管轄4個縣級市、8個縣和14個區(qū)（其中大多數(shù)為城鄉(xiāng)混合區(qū)），行政管轄總面積為82403平方公里，總?cè)丝谶_3090萬（2000年底），可謂世界“超級城市”之最。

　　由于我國市管縣體制的建立，使得城市公共管理和公共行政范圍，既包括具備城市功能的城市主體，也包括城市功能在相當長的時間內(nèi)也延伸不到的那些廣大農(nóng)村。這種既管城市，又管農(nóng)村；既管以市民為主體的城市公共事務，也管以農(nóng)民（也可以叫做廣義市民、虛擬市民）為主體的各行各業(yè)及其公共事務的城鄉(xiāng)并蓄和城鄉(xiāng)共管，旨在城鄉(xiāng)共同發(fā)展的體制，徹底打破了西方城市建制及其發(fā)展模式，即早期以城鄉(xiāng)對立為前提的發(fā)展，以及20世紀以來對周圍的縣鄉(xiāng)進行兼并的模式。市領導縣體制造成了城市社會基礎的改變與模糊、公共服務的拓展以及市政體制運行方式的多樣化。與美國相比，中國的城市是集權的大政府、大市長（平均要負責幾百萬人管理與服務）；而美國則是眾多的小政府、小市長（平均僅負責1萬人左右的管理與服務，象紐約、芝加哥等那樣的幾百萬以至千萬人口的超級城市僅有幾個）。必須說，中國市領導縣體制的好處還是顯而易見的。一方面，它為中國城市的空間擴展從政治上鋪平了道路，而絕不會產(chǎn)生美國城市發(fā)展中與其周圍的縣鄉(xiāng)進行艱難的協(xié)調(diào)而帶來的麻煩。而另一方面，它也為城市的的發(fā)展提供了人力、財力、物力資源上的有力支持。當然，同時它也給城市公共管理和公共服務帶來新的問題和因素。事實上，世界上沒有任何一個國家的市長們，能象中國的市長要做那么多決策，管理那么多公共事務，中國的市長在市民與農(nóng)民及其他各階層、群體利益關系上，需要進行全方位的謹慎權衡與協(xié)調(diào)，這一切都增加了公共管理、公共行政和公共服務的復雜

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