農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法治建設(shè)的現(xiàn)狀與對(duì)策論文

　　摘要：新疆環(huán)境保護(hù)法治建設(shè)發(fā)展至今取得一定的成績(jī)。但是，新疆農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法治建設(shè)還存在不足。文本立足新疆環(huán)境保護(hù)法治現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題，通過(guò)分析深層次的法律原因，提出一系列貼合新疆實(shí)際，符合環(huán)境法治發(fā)展規(guī)律的對(duì)策建議。主張轉(zhuǎn)變新疆農(nóng)村環(huán)境立法理念，將可持續(xù)發(fā)展作為農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法治建設(shè)的指導(dǎo)思想，強(qiáng)調(diào)制度創(chuàng)新的重要性。在此基礎(chǔ)上，加大新疆農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法的立法實(shí)踐工作，提出完善新疆農(nóng)村環(huán)境立法的具體路徑。

　　關(guān)鍵詞：新疆農(nóng)村環(huán)境保護(hù)；法治建設(shè)；可持續(xù)發(fā)展；制度創(chuàng)新

　　我國(guó)環(huán)境保護(hù)法治長(zhǎng)期致力于城市的環(huán)境保護(hù)工作，立法和制度性設(shè)置多是以城市作為設(shè)計(jì)基礎(chǔ)，農(nóng)村環(huán)境管理存在著立法空白和制度性欠缺，導(dǎo)致現(xiàn)行立法和制度難以滿(mǎn)足農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)實(shí)需要。新疆農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法治建設(shè)也遇到了相同的問(wèn)題，相關(guān)部門(mén)面對(duì)不斷出現(xiàn)的農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題往往力不從心。怎樣結(jié)合新疆農(nóng)村環(huán)境的實(shí)際狀況和新疆農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法治的建設(shè)水平，提出有針對(duì)性的立法建議顯得尤為重要。

　　一、新疆農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法治建設(shè)現(xiàn)狀

　　隨著新疆經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，環(huán)境污染、生態(tài)破壞問(wèn)題日益凸顯，相應(yīng)立法部門(mén)陸續(xù)出臺(tái)了一系列地方法規(guī)予以保護(hù)和防范。目前，新疆生態(tài)環(huán)境退化得到了初步有效控制，環(huán)境污染也得到了進(jìn)一步的防治和改善，城鄉(xiāng)環(huán)境質(zhì)量保持穩(wěn)定。

　　（一）新疆已初步建立環(huán)境保護(hù)法規(guī)體系

　　在環(huán)境保護(hù)法治建設(shè)方面，新疆致力于發(fā)展具有新疆特色的環(huán)境保護(hù)法治事業(yè)，自20世紀(jì)80年代至今，新疆地方環(huán)境保護(hù)立法正在形成一個(gè)比較完善且符合地方需求的法治體系。新疆環(huán)境保護(hù)法治建設(shè)經(jīng)歷了三個(gè)階段：1.20世紀(jì)80-90年代的創(chuàng)建期；1990年至2000年的發(fā)展期；2000年至今的提高期。從立法水平來(lái)看，新疆地方環(huán)境立法從最初針對(duì)特定的環(huán)境要素立法，到污染防治和生態(tài)保護(hù)全方位立法；從重視城市環(huán)境保護(hù)立法，到城鄉(xiāng)環(huán)境一體化立法；從照搬國(guó)家法律，到結(jié)合地方實(shí)際提出針對(duì)性立法，甚至是進(jìn)行先行性立法的嘗試。新疆地方環(huán)境立法已成為中國(guó)地方環(huán)境保護(hù)法學(xué)的重要組成部分。目前，新疆已初步建立以《新疆維吾爾自治區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》（2011年修訂）為指導(dǎo)，以生態(tài)保護(hù)和污染防治法律規(guī)范為內(nèi)容的新疆環(huán)境保護(hù)法規(guī)體系�！缎陆�維吾爾自治區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》是指導(dǎo)新疆環(huán)境保護(hù)的綜合性、基礎(chǔ)性地方法規(guī)。該條例明確了“環(huán)保優(yōu)先、生態(tài)立區(qū)”的新疆環(huán)境保護(hù)理念，確定了“資源開(kāi)發(fā)可持續(xù)、生態(tài)環(huán)境可持續(xù)”新疆環(huán)境保護(hù)的發(fā)展方針，標(biāo)志著新疆的環(huán)境保護(hù)工作將進(jìn)入一個(gè)新的法治化管理階段。截至2013年，新疆共制定環(huán)境保護(hù)的相關(guān)地方法規(guī)43件，其中自治區(qū)級(jí)法規(guī)22件，較大市級(jí)地方法規(guī)5件。新疆生態(tài)保護(hù)立法主要包括水事、礦產(chǎn)資源、草原、森林、野生動(dòng)植物、土地、自然保護(hù)區(qū)、濕地等方面的法律規(guī)范。

　�。ǘ�）新疆農(nóng)村環(huán)境和農(nóng)民環(huán)境權(quán)益保護(hù)已有相應(yīng)法規(guī)予以規(guī)范

　　新疆環(huán)境保護(hù)法發(fā)展初期，城市環(huán)境作為環(huán)境保護(hù)法律制度設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)和模型，得到了有效和及時(shí)的保護(hù)。但是，相對(duì)于與城市有很大區(qū)別的農(nóng)村環(huán)境狀況，已有的法律制度很難進(jìn)行針對(duì)性的適用，有關(guān)農(nóng)村環(huán)境、農(nóng)民環(huán)境權(quán)益保護(hù)的法律規(guī)范也很少涉及。由此，就造成了今天廣大農(nóng)村環(huán)境污染狀況堪憂(yōu)，生態(tài)破壞嚴(yán)重的重要法律原因之一。近年來(lái)，在新疆立法、環(huán)境保護(hù)等部門(mén)和環(huán)境法學(xué)者的努力下，新疆陸續(xù)出臺(tái)了新疆農(nóng)村環(huán)境保護(hù)方面的法律規(guī)范及相關(guān)的規(guī)范性文件。2011年，《新疆維吾爾自治區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》的重大修訂，其中一大亮點(diǎn)就在于將農(nóng)村的環(huán)境問(wèn)題納入統(tǒng)一規(guī)定之中。在加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)保工作方面，該條例明確要求制定農(nóng)村環(huán)境綜合整治規(guī)劃，推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境連片整治，加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境污染治理、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和農(nóng)業(yè)資源保護(hù)利用，將防治農(nóng)村層面源污染工作納入環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制等。此外，鼓勵(lì)發(fā)展清潔能源，采取措施防止土壤、農(nóng)產(chǎn)品污染等。自治區(qū)黨委、政府也積極推進(jìn)農(nóng)村的環(huán)境保護(hù)工作，分別在2009年出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)的意見(jiàn)》（新黨發(fā)〔2009〕6號(hào)）、《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作的意見(jiàn)》（新政辦發(fā)〔2009〕136號(hào)），兩份文件的發(fā)布，在一定程度上彌補(bǔ)了法律、法規(guī)在農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作方面的缺失。

　�。ㄈ�）新疆環(huán)境保護(hù)立法地方特色明顯

　　新疆環(huán)境保護(hù)立法的地方化，表現(xiàn)在立法的主體方面。自治州、縣結(jié)合區(qū)域特點(diǎn)，出臺(tái)了一系列涉及生態(tài)資源保護(hù)、污染防治的自治條例、單行條例，對(duì)地方環(huán)境保護(hù)起到了重要作用。截至2013年，各自治州、縣現(xiàn)行有效的自治條例、單行條例16件，其中，伊犁哈薩克自治州5件、昌吉回族自治州3件、巴音郭楞蒙古自治州3件、博爾塔拉蒙古自治州1件、克孜勒蘇柯?tīng)柨俗巫灾沃?件、和布克賽爾蒙古自治縣2件、木壘哈薩克自治縣1件。地方化表現(xiàn)在結(jié)合新疆環(huán)境資源條件和特有的環(huán)境問(wèn)題，制定相應(yīng)的地方環(huán)境立法。還表現(xiàn)在沒(méi)有上位法的情況下，為切實(shí)保護(hù)新疆環(huán)境，開(kāi)始制定先行性立法。例如，2005年3月25日，自治區(qū)人大常委會(huì)又為全長(zhǎng)1321公里的塔里木河立法并修訂了我國(guó)第一部規(guī)范流域管理的《塔里木河水資源管理?xiàng)l例》，加強(qiáng)了塔里木河流域水資源的統(tǒng)一管理和科學(xué)調(diào)度。2012年，在國(guó)家沒(méi)有濕地保護(hù)上位法的情況下，新疆先行性地制定頒布了《新疆維吾爾自治區(qū)濕地保護(hù)條例》，該條例預(yù)示著新疆濕地保護(hù)將邁向新階段。希望以上立法嘗試能為其他省區(qū)制定相關(guān)法規(guī)提供借鑒作用。

　　二、新疆農(nóng)村環(huán)境保護(hù)立法存在的問(wèn)題

　�。ㄒ唬┲爻鞘小⑤p農(nóng)村的環(huán)境保護(hù)傾向仍然存在

　　黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)放在了突出地位，并納入總體布局，拓展為“五位一體”。這表明我們黨對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)規(guī)律從認(rèn)識(shí)到實(shí)踐都達(dá)到了新的水平。隨后，2014年修訂《環(huán)境保護(hù)法》，該法第一條中明確規(guī)定了環(huán)境保護(hù)法新的立法理念：生態(tài)文明建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展的理念。明確要推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，要使經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)。進(jìn)一步強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)的戰(zhàn)略地位，將保護(hù)環(huán)境作為國(guó)家的基本國(guó)策。同時(shí)，該法較為全面地規(guī)范了農(nóng)村環(huán)境保護(hù)內(nèi)容，新增相關(guān)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法條第33、49、50、51條，從防治農(nóng)業(yè)污染、畜禽污染、生活垃圾污染、農(nóng)村水源保護(hù)到城鄉(xiāng)污水、垃圾處理設(shè)施的建設(shè)；明確了政府對(duì)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的監(jiān)督管理職責(zé)等。由于《新疆維吾爾自治區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》（2011年修訂）修訂時(shí)間早于《環(huán)境保護(hù)法》（2014年修訂），該條例關(guān)于農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的相關(guān)內(nèi)容較為缺乏，不夠全面；相關(guān)規(guī)定原則性強(qiáng)，可操作性較弱。整體而言，該條例體現(xiàn)出以城市環(huán)境保護(hù)為主，農(nóng)村環(huán)境保護(hù)為輔的傾向，這不利于新疆農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作的有力實(shí)施。

　　（二）新疆農(nóng)村環(huán)境保護(hù)立法相對(duì)不足

　　1.新疆缺乏指導(dǎo)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的綜合性立法

　　目前，從國(guó)家層面到新疆地方層面還沒(méi)有一部農(nóng)村環(huán)境保護(hù)立法或“農(nóng)村環(huán)境保護(hù)”篇章，無(wú)法起到綜合保護(hù)農(nóng)村環(huán)境的作用。新疆農(nóng)村環(huán)境立法嚴(yán)重缺失，綜合性的農(nóng)村環(huán)境立法僅見(jiàn)于《新疆維吾爾自治區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》第二十九條的規(guī)定中。

　　2.新疆農(nóng)村環(huán)境保護(hù)立法體系中污染防治立法缺失

　　目前國(guó)家污染防治法針對(duì)保護(hù)要素的不同，主要包括《大氣污染防治法》《水污染防治法》《固體廢物污染防治法》《環(huán)境噪聲污染防治法》《海洋環(huán)境污染防治法》等。截至2013年，新疆制定環(huán)境保護(hù)的相關(guān)地方法規(guī)43件，其中涉及污染防治的法規(guī)只有3件，且只是針對(duì)危險(xiǎn)廢物的污染防治。有關(guān)大氣污染防治和水污染防治的相應(yīng)法規(guī)針對(duì)的區(qū)域有限，僅限定在烏魯木齊市和巴音郭楞蒙古自治州博斯騰湖流域。由此可見(jiàn)，新疆污染防治立法數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到實(shí)際需要。新疆迄今為止，針對(duì)水污染、固體廢物污染、大氣污染的治理等方面相應(yīng)的配套立法尚不完善，這樣容易造成無(wú)法可依的局面。新疆地方配套法規(guī)缺失，體現(xiàn)了新疆地方法規(guī)與上層法之間缺乏有效的協(xié)調(diào)與配合。如2004年修訂的《固體廢物污染防治法》和2008年修訂的《水污染防治法》都分別增加了對(duì)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的相關(guān)條款，但是，到目前為止新疆都沒(méi)有在相關(guān)立法中增加和修訂農(nóng)村固體廢物、農(nóng)村水污染防治立法的相關(guān)內(nèi)容。

　　3.新疆農(nóng)村環(huán)境立法的領(lǐng)域空白

　　針對(duì)一些領(lǐng)域，如土壤污染防治、農(nóng)產(chǎn)品污染、生物安全方面存在立法上的空白。同時(shí)，在荒漠化治理，退耕還林政策的法治化、礦產(chǎn)資源的生態(tài)建設(shè)、內(nèi)陸河域的綜合治理等方面仍然缺乏立法。還需要對(duì)環(huán)境保護(hù)管理制度、污染防治制度、生態(tài)保護(hù)制度中的部分制度進(jìn)行研究，使之有效貼合新疆農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的實(shí)際情況。

　�。ㄈ�）立法的可操作性不強(qiáng)

　　通過(guò)查證現(xiàn)有的單行法規(guī)，筆者發(fā)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)管理體制的相關(guān)規(guī)定往往都過(guò)于抽象，在制定具體實(shí)施措施時(shí)存在“一刀切”，不能與新疆農(nóng)村的實(shí)際情況相結(jié)合，以致相關(guān)執(zhí)法部門(mén)在執(zhí)行時(shí)無(wú)從下手或難以執(zhí)行的情況較為多見(jiàn)。

　　三、完善新疆農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法治建設(shè)的對(duì)策

　�。ㄒ唬┝⒎�明確農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的重要性

　　樹(shù)立可持續(xù)發(fā)展的理念，應(yīng)當(dāng)明確其憲法地位。只有可持續(xù)發(fā)展理念具有憲法的法律效力，才能從根本上重建環(huán)境法體系。新疆在科學(xué)發(fā)展的過(guò)程中，對(duì)環(huán)境問(wèn)題給予高度重視，自治區(qū)黨委確立了“環(huán)保優(yōu)先，生態(tài)立區(qū)”的發(fā)展理念和核心思想。但是，針對(duì)新疆農(nóng)村環(huán)境立法保護(hù)的不足，應(yīng)當(dāng)盡快依照2014年修訂《環(huán)境保護(hù)法》的立法理念和思路修訂新疆環(huán)境保護(hù)相關(guān)法規(guī)，立法明確農(nóng)村與城市環(huán)境保護(hù)具有同樣的重要性，從而全面立法規(guī)范新疆農(nóng)村環(huán)境保護(hù)和防治工作。結(jié)合新疆農(nóng)村環(huán)境特點(diǎn)和環(huán)境監(jiān)督管理特點(diǎn)，借鑒國(guó)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，制定較為全面的新疆農(nóng)村環(huán)境立法體系，將城市與農(nóng)村的環(huán)境保護(hù)問(wèn)題統(tǒng)籌規(guī)劃，統(tǒng)籌治理。

　　（二）加大力度修訂新疆農(nóng)村環(huán)境立法

　　1.制訂《新疆農(nóng)村環(huán)境保護(hù)條例》

　　針對(duì)全國(guó)農(nóng)村環(huán)境立法的缺失現(xiàn)狀，新疆應(yīng)當(dāng)加大嘗試性的立法實(shí)踐，制定新疆農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的相關(guān)法規(guī)，以此彌補(bǔ)國(guó)家立法空白，解決新疆農(nóng)村環(huán)境破壞的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。新疆農(nóng)村環(huán)境立法的方式主要包括兩種選擇：?jiǎn)为?dú)制訂《新疆農(nóng)村環(huán)境保護(hù)條例》或在《新疆農(nóng)村環(huán)境保護(hù)條例》中增補(bǔ)一章“農(nóng)村環(huán)境保護(hù)”。筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)單獨(dú)制訂《新疆農(nóng)村環(huán)境保護(hù)條例》，首先，《新疆維吾爾自治區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》于2011年進(jìn)行修訂，其中部分內(nèi)容體現(xiàn)了解決農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題的思路，但還不全面、不具體，如果在此條例中增加一章內(nèi)容，勢(shì)必要再次進(jìn)行修改，這種修改只能針對(duì)農(nóng)村環(huán)境，對(duì)條例實(shí)施中的其他問(wèn)題可能由于時(shí)間等因素?zé)o法及時(shí)發(fā)現(xiàn)或提出。這種修改會(huì)造成法實(shí)施效力的下降；其次，單獨(dú)制訂農(nóng)村的環(huán)保條例，可以避免將農(nóng)村環(huán)境保護(hù)條款納入現(xiàn)行城市中心主義色彩的環(huán)境基本法后出現(xiàn)的體系不協(xié)調(diào)后果；最后，可以降低立法成本并凸顯農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題和環(huán)境保護(hù)的特殊性，確保法律規(guī)制的有效性�！缎陆�維吾爾自治區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》是指導(dǎo)新疆農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的綜合性法規(guī)，要把環(huán)境保護(hù)放在首位，當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境污染相沖突時(shí)，堅(jiān)定不移地保證環(huán)境保護(hù)優(yōu)先地位。其條例主體內(nèi)容分為總論和分論兩部分�？傉摬糠种饕�規(guī)定農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的指導(dǎo)思想、基本原則、基本制度等。分論主要針對(duì)農(nóng)村污染防治和生態(tài)環(huán)境破壞制定相關(guān)規(guī)定，其中農(nóng)村污染防治主要包括：農(nóng)村飲用水污染防治、生活垃圾污染防治、畜禽養(yǎng)殖污染防治、大氣污染防治、城市垃圾向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的污染防治等，生態(tài)環(huán)境破壞主要包括：草原、水源等生態(tài)環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容。在立法方式上，新疆應(yīng)當(dāng)加大補(bǔ)充立法和特殊性立法的數(shù)量。新疆有獨(dú)特的地理、人文環(huán)境，國(guó)家的統(tǒng)一環(huán)境立法勢(shì)必不能涵蓋新疆的特殊情況。新疆氣候干旱缺水，節(jié)水和植被保護(hù)是環(huán)境保護(hù)面臨的重要任務(wù)，因此就需要對(duì)森林、草原、水等資源進(jìn)行詳細(xì)的立法保護(hù)。新疆也應(yīng)當(dāng)在《森林法》《草原法》《水法》《礦產(chǎn)資源保護(hù)法》的基礎(chǔ)上，結(jié)合新疆實(shí)際情況制定補(bǔ)充性和特殊性立法，以達(dá)到保護(hù)環(huán)境的作用。

　　2.新疆農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)法的完善建議

　　筆者認(rèn)為，首先應(yīng)當(dāng)對(duì)新疆生態(tài)環(huán)境保護(hù)進(jìn)行立法，抓緊制訂《新疆維吾爾自治區(qū)牧區(qū)草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》。新疆是全國(guó)三大牧區(qū)之一，廣闊的草原不僅為新疆畜牧業(yè)的發(fā)展提供了雄厚的物質(zhì)基礎(chǔ)，也為祖國(guó)西部邊陲筑起了一道綠色生態(tài)屏障。其次，要繼續(xù)推進(jìn)自治區(qū)“13211”環(huán)境保護(hù)行動(dòng)計(jì)劃的實(shí)施，加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)流域、區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理恢復(fù)的監(jiān)督管理，努力使我區(qū)資源開(kāi)發(fā)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和管理走上法治化的軌道。最后，逐步完善地方生態(tài)環(huán)境保護(hù)法規(guī)體系，做到有法可依，依法行政，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)水、土地、森林、草原和礦產(chǎn)等重要自然資源開(kāi)發(fā)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和管理。加大對(duì)資源開(kāi)發(fā)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的執(zhí)法力度，嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，規(guī)范資源開(kāi)發(fā)的生態(tài)環(huán)境管理，對(duì)有法不依，造成重大生態(tài)環(huán)境破壞的案件，要嚴(yán)肅查處。

　�。ㄈ�）遵循法治建設(shè)科學(xué)性原則

　　1.加大新疆地方立法規(guī)劃的實(shí)施，完善立法機(jī)制

　　立法規(guī)劃是立法工作的前置程序，是關(guān)于立法的前瞻性計(jì)劃。地方立法規(guī)劃的科學(xué)合理可以保障地方立法生效后的科學(xué)合理實(shí)現(xiàn)。在制定地方立法規(guī)劃時(shí)，要注意科學(xué)原則與民主原則的統(tǒng)一。對(duì)已經(jīng)完成的立法按照法定程序進(jìn)行評(píng)估和審查。

　　2.重視新疆農(nóng)村環(huán)境監(jiān)督管理制度創(chuàng)新

　　農(nóng)村環(huán)境監(jiān)督管理主體制度創(chuàng)新。新疆應(yīng)當(dāng)完善農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管主體體系，應(yīng)當(dāng)將農(nóng)村環(huán)境保護(hù)實(shí)施主體從單一化的政府監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣�化的政府與非政府共同監(jiān)管，構(gòu)建共生互補(bǔ)，協(xié)調(diào)配套的多元化監(jiān)管機(jī)制。筆者提出農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管主體多元雙層次保護(hù)的設(shè)想。即以政府特別是基層政府保護(hù)為主導(dǎo)的第一層保護(hù)，由村委會(huì)、農(nóng)民和社會(huì)環(huán)保組織形成的農(nóng)村環(huán)境保護(hù)自治的第二層保護(hù)。立法明確各主體地位，統(tǒng)一環(huán)境監(jiān)管的職責(zé)權(quán)限，劃分各部門(mén)的職能、責(zé)任等。農(nóng)村環(huán)境保護(hù)具體法律制度創(chuàng)新。現(xiàn)有的環(huán)境保護(hù)制度主要是針對(duì)城市環(huán)境污染和生態(tài)破壞的情況而設(shè)計(jì)，不能滿(mǎn)足農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的需要，甚至一些制度無(wú)法在農(nóng)村適用。所以，需要對(duì)環(huán)境保護(hù)管理制度、污染防治制度、生態(tài)保護(hù)制度中的部分制度進(jìn)行研究設(shè)計(jì)，使之合法有效保護(hù)新疆農(nóng)村環(huán)境，其中包括：環(huán)境規(guī)劃制度、環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、環(huán)境監(jiān)測(cè)制度、“三同時(shí)”制度、環(huán)境許可制度、排污登記制度、排污許可制度、排污收費(fèi)制度、突發(fā)事件的應(yīng)急制度、草原資源有償使用制度、草原禁牧和草畜平衡監(jiān)督管理制度、草原生態(tài)補(bǔ)償制度、生態(tài)保護(hù)區(qū)制度。農(nóng)村環(huán)境管理經(jīng)濟(jì)制度創(chuàng)新。在新疆農(nóng)村環(huán)境治理的過(guò)程中，首先，樹(shù)立“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”的觀念；其次，構(gòu)建完善的資源開(kāi)發(fā)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制；最后，還有如環(huán)境稅費(fèi)制度、排污權(quán)交易制度的完善和創(chuàng)新。農(nóng)村環(huán)境立法的公共參與制度。立法確立農(nóng)民環(huán)境權(quán)，并制定細(xì)則以保障此種權(quán)利的實(shí)現(xiàn)；完善公眾參與的法律機(jī)制；完善公眾參與環(huán)境立法的法律責(zé)任體系，明確規(guī)定公眾參與的法律責(zé)任，對(duì)責(zé)任主體、責(zé)任形式和責(zé)任承擔(dān)方式、責(zé)任追究的主體和程序等內(nèi)容作出相應(yīng)規(guī)定。

　　（四）完善新疆農(nóng)村環(huán)境監(jiān)督管理的具體建議

　　新疆農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管主體在立法上的空白，導(dǎo)致長(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)村環(huán)境日益惡化，新疆農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)鄉(xiāng)政府、村民委員會(huì)等方面的監(jiān)管，通過(guò)立法賦予以上主體職權(quán)和職責(zé)。為了解決新疆農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管主體缺位現(xiàn)狀和新疆廣大農(nóng)村污染現(xiàn)狀，筆者建議新疆各鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立環(huán)保所。職責(zé)擬為:監(jiān)督本轄區(qū)內(nèi)環(huán)保法律法規(guī)和政策的貫徹實(shí)施；監(jiān)管和治理本轄區(qū)內(nèi)生活污水、畜禽養(yǎng)殖、農(nóng)藥化肥污染、生活垃圾和排污企業(yè)；辦理本轄區(qū)內(nèi)新擴(kuò)、改建項(xiàng)目環(huán)保審批手續(xù)和監(jiān)督“三同時(shí)”執(zhí)行情況；處理本轄區(qū)內(nèi)環(huán)境污染的信訪(fǎng)、投訴、糾紛等案件；整治和恢復(fù)本轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，創(chuàng)造環(huán)境優(yōu)美的生態(tài)鄉(xiāng)鎮(zhèn)；向本轄區(qū)內(nèi)居民和企業(yè)進(jìn)行環(huán)境保護(hù)的宣傳教育工作；建設(shè)農(nóng)村環(huán)保的基礎(chǔ)設(shè)施，完善環(huán)境監(jiān)管的信息化和網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)，做好排污的預(yù)警工作，掃除監(jiān)管盲區(qū)。結(jié)合新疆環(huán)境管理制度的建立是以城市作為設(shè)計(jì)基礎(chǔ)，不能有效貼合新疆農(nóng)村的實(shí)際情況，建議制定新疆農(nóng)村環(huán)境監(jiān)督管理制度，將農(nóng)村環(huán)境保護(hù)考核納入當(dāng)?shù)卣�府考核目�?biāo)體系，實(shí)施綠色GDP核算和考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)體系，并在法律中明確加以規(guī)定。在編制環(huán)境保護(hù)規(guī)劃時(shí)，應(yīng)足夠重視農(nóng)村的環(huán)境保護(hù)，在自治區(qū)統(tǒng)一規(guī)劃的基礎(chǔ)上，各地區(qū)可以將城市環(huán)境保護(hù)與農(nóng)村環(huán)境保護(hù)分別進(jìn)行專(zhuān)章編制，將農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)、任務(wù)、組織領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)管、保障措施等內(nèi)容明確化。應(yīng)該針對(duì)農(nóng)村的環(huán)境規(guī)劃、政策、制度開(kāi)展戰(zhàn)略環(huán)評(píng)。提高農(nóng)村環(huán)境影響評(píng)價(jià)中農(nóng)牧民參與的程度，實(shí)現(xiàn)信息公開(kāi)。建立新疆農(nóng)村排污登記制度。完善《新疆維吾爾自治區(qū)突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》的體系內(nèi)容。將農(nóng)村突發(fā)環(huán)境事件的監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)、監(jiān)測(cè)方式、污染類(lèi)型以及公眾參與等原則規(guī)定其中，等等。

　　（五）完善新疆農(nóng)村環(huán)境糾紛救濟(jì)制度

　　充分考慮新疆區(qū)域特點(diǎn)，學(xué)習(xí)借鑒國(guó)外及國(guó)內(nèi)其他省區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，探索與建立適合新疆地域與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的農(nóng)村環(huán)境糾紛解決多元機(jī)制。筆者提出了構(gòu)建新疆農(nóng)村多元環(huán)境糾紛解決機(jī)制。首先，筆者認(rèn)為結(jié)合新疆農(nóng)村環(huán)境糾紛的特點(diǎn)、農(nóng)村環(huán)境糾紛解決現(xiàn)狀與救濟(jì)的現(xiàn)有條件，構(gòu)建多元化農(nóng)村環(huán)境糾紛解決機(jī)制，其重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)放在非訴訟救濟(jì)的制度完善與機(jī)構(gòu)改革方面。新疆應(yīng)當(dāng)健全村民調(diào)解委員會(huì)組織、民間環(huán)保委員會(huì)的調(diào)解功能；強(qiáng)化農(nóng)村環(huán)境糾紛解決過(guò)程中鄉(xiāng)政府功能；完善新疆農(nóng)村環(huán)境糾紛行政處理制度等。其次，完善訴訟救濟(jì)制度。訴訟救濟(jì)應(yīng)當(dāng)充分考慮訴訟成本與訴訟技術(shù)的難度，在訴訟制度完善中考慮保證農(nóng)民便于訴訟，訴訟費(fèi)用的承擔(dān)等因素，同時(shí)轉(zhuǎn)變法院在解決環(huán)境糾紛中的定位，在訴訟救濟(jì)中也要重視調(diào)解。建議在新疆推行環(huán)保法庭的構(gòu)建；統(tǒng)一新疆高級(jí)人民法院環(huán)境案件審判標(biāo)準(zhǔn)；引導(dǎo)推行新疆各級(jí)法院開(kāi)展環(huán)境公益訴訟；完善新疆農(nóng)村環(huán)境案件管轄爭(zhēng)議的解決對(duì)策；農(nóng)牧民訴訟費(fèi)用減免標(biāo)準(zhǔn)等。最后，完善非訴訟救濟(jì)體系內(nèi)部的協(xié)調(diào)，以及構(gòu)建非訴訟救濟(jì)和訴訟救濟(jì)之間的銜接制度。

　　作者:劉晶 李君 單位:新疆農(nóng)業(yè)大學(xué)

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