中國(guó)農(nóng)村扶貧金融體系建設(shè)調(diào)研報(bào)告

　　改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)事業(yè)成效顯著，從1978年到2014年，農(nóng)村貧困人口減少7億人，年均減貧人口規(guī)模1945萬(wàn)人,為世界減貧事業(yè)做出重要貢獻(xiàn)，提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)。2011年，中央將國(guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整至農(nóng)民年人均純收入2300元人民幣(2010年不變價(jià))，按此標(biāo)準(zhǔn)，截至2014年我國(guó)仍有14個(gè)集中連片特困地區(qū)、592個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣、12.8萬(wàn)個(gè)建檔立卡貧困村、2949萬(wàn)貧困戶(hù)、7017萬(wàn)貧困人口，扶貧任務(wù)依然艱巨。扶貧開(kāi)發(fā)已經(jīng)到了“啃硬骨頭”的階段，需采取超常規(guī)的思路、辦法和措施，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧。

　　金融扶貧是扶貧開(kāi)發(fā)事業(yè)的有機(jī)組成部分，通過(guò)對(duì)貧困農(nóng)戶(hù)和扶貧項(xiàng)目廣泛、大量的資金支持，激發(fā)貧困農(nóng)戶(hù)的內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧和可持續(xù)發(fā)展。為充分發(fā)揮金融在扶貧工作中的作用，中國(guó)普惠金融聯(lián)席會(huì)“中國(guó)農(nóng)村扶貧金融體系建設(shè)”課題組于2015年8月下旬赴甘肅、貴州、廣西三省區(qū)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)甘黔桂)調(diào)研，并形成了調(diào)研報(bào)告。報(bào)告在總結(jié)和分析甘黔桂扶貧經(jīng)驗(yàn)與問(wèn)題的基礎(chǔ)上，提出了下一步金融扶貧工作的目標(biāo)、理念和建設(shè)多層次、多類(lèi)型、分工、分責(zé)扶貧金融體系的建議。

　　一、甘黔桂扶貧與金融扶貧工作概況

　　(一)扶貧開(kāi)發(fā)工作成效顯著

　　甘黔桂是我國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)工作的重點(diǎn)省區(qū)，所轄貧困地區(qū)自然條件惡劣、生產(chǎn)資源匱乏、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，貧困人口多、扶貧難度大。1986年以來(lái)，我國(guó)扶貧工作經(jīng)歷了大規(guī)模開(kāi)發(fā)式扶貧(1986年-1993年)、“八七”扶貧攻堅(jiān)(1994年-2000年)和實(shí)施《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要(2001年-2010年)》三個(gè)階段，甘黔桂貧困人口數(shù)量從上世紀(jì)80年代初的1254萬(wàn)、1500萬(wàn)、2100萬(wàn)減少為2014年末(按新標(biāo)準(zhǔn))的417萬(wàn)、623萬(wàn)和538萬(wàn)，貧困發(fā)生率分別由67.1%、57.5%、70%下降到19.8%、18.0%和12.6%，貧困人口數(shù)量下降比重為58%-74%，貧困發(fā)生率下降68.7%、70.5%、82%，經(jīng)過(guò)30年的努力，貧困人口及貧困發(fā)生率明顯下降，扶貧工作成效顯著。

　　(二)扶貧任務(wù)仍很重，難度加大

　　目前，三省區(qū)貧困人口數(shù)量較其它省仍然較多，分別占全國(guó)貧困人口總數(shù)的5.9%、8.9%、7.7%，貧困發(fā)生率比全國(guó)總體水平高出5.4%-12.6%。三省區(qū)貧困特征如下：

　　第一，連片特困區(qū)多、扶貧難度大。三省區(qū)的貧困縣和片區(qū)縣主要集中在極端干旱區(qū)、山地丘陵區(qū)和大石山區(qū)，生態(tài)環(huán)境脆弱、災(zāi)害頻發(fā)、生產(chǎn)條件惡劣，扶貧開(kāi)發(fā)成本高、難度大。如三大國(guó)定連片特困區(qū)覆蓋了貴州省70個(gè)片區(qū)縣、1212個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、15867個(gè)村，分別占全省縣、鎮(zhèn)、村總數(shù)的80%、84%和88%，面積占全省的85%。

　　第二，貧困戶(hù)分布散、自我發(fā)展能力弱。貧困戶(hù)分布呈“大分散、小集中”狀，不僅在深山、邊遠(yuǎn)地區(qū)、地方病多發(fā)和少數(shù)民族聚居區(qū)，而且在非貧困甚至富裕地區(qū)也大量存在。因病、因?qū)W、因?yàn)?zāi)致貧問(wèn)題突出，返貧率高。

　　第三，貧困人口脫貧難度加大。剩余貧困人口多為綜合困難致貧，貧困結(jié)構(gòu)復(fù)雜，致貧原因多樣，呈現(xiàn)出從絕對(duì)貧困到相對(duì)貧困、單維貧困到多維貧困的新特點(diǎn)。

表1:2014年末甘黔桂貧困人口基本情況 甘肅省 貴州省 廣西壯族自治區(qū) 國(guó)定貧困縣（個(gè)） 43 50 28 省定貧困縣（個(gè)） 17 33 21 片區(qū)縣（個(gè)） 58 70 29 總縣（市、區(qū)、特區(qū)）數(shù)量（個(gè)） 86 88 110 貧困縣占總縣數(shù)比重 69.8％ 94.3％ 44.5％ 貧困村（個(gè)） 6220 9000 5000 貧困戶(hù)（萬(wàn)戶(hù)） 97 205 145 貧困人口（萬(wàn)人） 417 623 538 貧困發(fā)生率（%） 19.8 8.0 12.6 全國(guó)貧困發(fā)生率 7.2％ 　　(三)積極實(shí)施精準(zhǔn)扶貧，對(duì)貧困人口分類(lèi)施策

　　甘黔桂在推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧過(guò)程中，對(duì)建檔立卡貧困戶(hù)進(jìn)行了分類(lèi)。甘肅根據(jù)是否享受低保將貧困戶(hù)分為非低保戶(hù)和低保戶(hù)，低保戶(hù)又分為四類(lèi)[ ];貴州按家庭資源狀況，將貧困戶(hù)分為兩無(wú)(無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)資源)、兩因(因病、因?qū)W返貧)、兩缺(缺資金、缺技術(shù))和兩有(有勞動(dòng)力、有資源)四類(lèi);廣西將貧困戶(hù)分為一般貧困戶(hù)、扶貧低保戶(hù)、低保戶(hù)和五保戶(hù)。

　　對(duì)不同類(lèi)型的貧困戶(hù)采取不同的扶貧措施。甘肅的一類(lèi)低保戶(hù)、貴州的兩無(wú)戶(hù)、廣西的低保戶(hù)和五保戶(hù)，分別占貧困人口的6.0%[ ]、25.4%、2.3%，這部分貧困戶(hù)基本無(wú)勞動(dòng)能力，不屬于開(kāi)發(fā)式扶貧的對(duì)象，采取由低保等制度兜底的辦法給予保障;甘肅的二、三、四類(lèi)低保戶(hù)、貴州的兩因戶(hù)、廣西的扶貧低保戶(hù)，分別占貧困人口的44.6%、18.3%、17.3%，這部分貧困戶(hù)有一定勞動(dòng)能力，發(fā)展資源有限，采取低保加開(kāi)發(fā)式扶貧的方式脫貧;甘肅的非低保戶(hù)、貴州的兩缺戶(hù)和兩有戶(hù)、廣西的一般貧困戶(hù)，分別占貧困人口的49.4%、56.3%、80.4%，這部分貧困戶(hù)有一定的勞動(dòng)能力和發(fā)展資源，是開(kāi)發(fā)式扶貧的主要對(duì)象。

　　金融扶貧屬開(kāi)發(fā)式扶貧，以市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)，扶貧對(duì)象是有勞動(dòng)能力、有致富愿望、有融資需求的貧困農(nóng)戶(hù)。在甘黔貴，這部分貧困農(nóng)戶(hù)占總貧困人口的比例分別為96%、75%和98%，是金融扶貧的主要對(duì)象。

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