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檢察官辦案責(zé)任制相關(guān)問題研究
作者：龍宗智
中國法學(xué) 2015年05期
建立“司法責(zé)任制”，是深化司法改革的關(guān)鍵性任務(wù)，也是新形勢下推進(jìn)檢察改革的核心。但實(shí)務(wù)界和學(xué)術(shù)界對這一問題迄今研究不足，以致部分認(rèn)識較為模糊，而且導(dǎo)致改革試點(diǎn)中某些舉措失當(dāng)。為此應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研討相關(guān)問題，及時(shí)糾正實(shí)踐偏向，推動(dòng)檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革健康發(fā)展。
一、檢察官辦案組織形式和責(zé)任機(jī)制
從比較研究看，域外檢察機(jī)關(guān)辦案采取的基本形式主要有兩種，即獨(dú)任制和協(xié)同辦案制。協(xié)同辦案制，又可以分為臨時(shí)協(xié)同制與團(tuán)隊(duì)辦案制�？疾煊蛲鈾z察制度與實(shí)踐，包括其現(xiàn)實(shí)狀況與發(fā)展趨向，檢察機(jī)關(guān)辦案組織形式，雖然必要時(shí)“協(xié)同辦案”成為常態(tài)，而且目前隨著社會(huì)發(fā)展，案件的復(fù)雜性、關(guān)聯(lián)性以及偵破難度增大，因此需要進(jìn)一步發(fā)揮團(tuán)隊(duì)協(xié)作，發(fā)展團(tuán)隊(duì)辦案形式，但檢察機(jī)關(guān)最基本的辦案形式仍然是單獨(dú)辦案。而域外檢察制度對此也普遍確認(rèn)。檢察官辦案的基本形式是獨(dú)任制，其根本原因，在于檢察權(quán)的司法屬性(在日本等國也稱“準(zhǔn)司法”屬性)。因?yàn)樗痉?quán)最重要的特征是判斷權(quán)，而這種判斷，是司法官對涉案事實(shí)與法律適用的判別和確認(rèn)。采用獨(dú)任制，也與檢察業(yè)務(wù)類型的性質(zhì)與執(zhí)行方式有關(guān)。檢察官三大基本職能，即主持偵查、公訴，與執(zhí)行刑事裁判，均可采用獨(dú)任制形式實(shí)施。檢察官因辦案的特定需要而協(xié)作辦案，仍以承辦檢察官為做出決定并承擔(dān)案件責(zé)任的主體，其他檢察官的協(xié)作配合，并未從根本上改變獨(dú)任制的性質(zhì)。
但檢察官團(tuán)隊(duì)辦案，是以團(tuán)隊(duì)結(jié)構(gòu)為組織基礎(chǔ)，以命令服從的行政關(guān)系為聯(lián)系紐帶，并以團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)人對全案負(fù)責(zé)，而其他檢察官僅對辦案具體事項(xiàng)負(fù)責(zé)。團(tuán)隊(duì)辦案形式，是“檢察一體”的重要表現(xiàn)形式，是檢察權(quán)行政屬性的突出表征。這種辦案組織形式，主要適用于重大、復(fù)雜案件由檢察機(jī)關(guān)直接承擔(dān)偵查任務(wù)的情況，以及重大、復(fù)雜案件的公訴活動(dòng)。然而亦應(yīng)看到，由于檢察機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)的基本性質(zhì)，以及檢察機(jī)關(guān)辦理的大部分甚至絕大部分案件，仍屬于可以采用獨(dú)任制形式辦理的普通刑事案件，因此檢察機(jī)關(guān)辦案組織形式仍以獨(dú)任制為主要和基本的形式，而以協(xié)作辦案包括團(tuán)隊(duì)辦案作為輔助形式或必要補(bǔ)充。
我國大陸檢察機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)內(nèi)容主要包括四個(gè)方面，即偵查、公訴、批捕以及訴訟監(jiān)督(偵查監(jiān)督、審判監(jiān)督、檢所監(jiān)督、民行監(jiān)督等)。執(zhí)行上述業(yè)務(wù)，我國檢察機(jī)關(guān)采取了與域外檢察官辦案有所不同的組織形式。由于受“三級審批制”影響，且人員分類管理制度尚未建立，未設(shè)檢察事務(wù)官，因此，檢察官辦案常以兩名檢察官共同辦案的形式進(jìn)行。從實(shí)際操作情況看，我國檢察機(jī)關(guān)的辦案組織形式，主要采取單獨(dú)承辦制和搭檔辦案制。對重大、復(fù)雜案件，亦采團(tuán)隊(duì)辦案制形式。此外，還有臨時(shí)協(xié)同辦案制。但不屬于基本的辦案組織形式。
二、檢察官責(zé)任制的實(shí)現(xiàn)形式
最高人民檢察院為探索改革經(jīng)驗(yàn)，于2013年12月下發(fā)文件，在全國7個(gè)省的17個(gè)檢察院試行主任檢察官制度。改革文件要求，依法賦予主任檢察官執(zhí)法辦案相應(yīng)決定權(quán)，使檢察官在執(zhí)法過程中能夠真正做到辦案與定案的有機(jī)統(tǒng)一。根據(jù)這一試點(diǎn)文件，檢察官責(zé)任制的載體主要是主任檢察官而非普通檢察官，因此，要求“以主任檢察官為基數(shù)組成辦案組織”。
然而，如以主任檢察官責(zé)任制作為檢察官責(zé)任制的主要載體，忽略了多數(shù)非主任檢察官的地位和作用，尤其是沖擊了“承辦負(fù)責(zé)制”這一檢察權(quán)運(yùn)行的基本制度，因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)大部分案件采單獨(dú)承辦或搭檔辦案形式，不采團(tuán)隊(duì)作業(yè)方式。在此種情況下，主任檢察官擔(dān)當(dāng)?shù)呢?zé)任僅為審核、監(jiān)督責(zé)任，不是一線辦案責(zé)任，因此不應(yīng)當(dāng)代行承辦檢察官的決定權(quán)。僅確認(rèn)主任檢察官的辦案主體地位，而未確認(rèn)普通檢察官的這一地位，并不符合檢察規(guī)律及司法改革的基本精神，實(shí)為過去那種科、處長主導(dǎo)辦案制度的一種變形。由此可見，雖因團(tuán)隊(duì)辦案需要而確認(rèn)主任檢察官的辦案責(zé)任制，卻不能以此取代檢察官責(zé)任制。檢察機(jī)關(guān)最基本的責(zé)任機(jī)制，仍然應(yīng)當(dāng)是承辦負(fù)責(zé)制，即由誰承辦案件，誰就在承辦權(quán)限范圍內(nèi)對案件質(zhì)量、效率負(fù)主要責(zé)任。因?yàn)槌修k負(fù)責(zé)制，將辦案與決定、權(quán)力與責(zé)任結(jié)合起來，體現(xiàn)了“審理者裁判，裁判者負(fù)責(zé)”的司法規(guī)律，符合本輪司法改革的精神，有利于從根本上克服我國檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制行政化過重而司法性不足的固有弊端。
受承辦負(fù)責(zé)制的制約，主任檢察官的一般責(zé)任可以界定為：案件承辦；團(tuán)組辦案的組織協(xié)調(diào)；組內(nèi)承辦檢察官重要檢察業(yè)務(wù)的審核；本組檢察業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)、監(jiān)督；根據(jù)檢察長的交辦，或依照有關(guān)制度規(guī)定辦理、指導(dǎo)、監(jiān)督的其他檢察業(yè)務(wù)事項(xiàng)。同時(shí)，要規(guī)范分案制度。無論是業(yè)務(wù)部門內(nèi)的案件分配，還是主任檢察官辦案組內(nèi)的案件分配，都應(yīng)當(dāng)以隨機(jī)分案為常例，以擇人辦理為例外。
在實(shí)行分類管理和員額制的情況下，檢察機(jī)關(guān)將選擇一定數(shù)量的骨干檢察官保持檢察官身份，這可能壓縮主任檢察官制度的生存空間。如分類管理與司法員額制得到切實(shí)貫徹，主任檢察官制度可以僅在某些需要的檢察層級和某些規(guī)模較大且辦案任務(wù)較重的業(yè)務(wù)部門實(shí)行。通過實(shí)踐探索和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，甚至可以考慮若干年后，在檢察官相對精英化和檢察官責(zé)任制建立的條件下，進(jìn)一步強(qiáng)化承辦負(fù)責(zé)制，而不再采用主任檢察官制度。
三、主任檢察官辦案組與業(yè)務(wù)部門的關(guān)系
按照試點(diǎn)改革方案，對內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的思路是：“取消二級內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，整合基層院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，建立權(quán)責(zé)明確、協(xié)作緊密、制約有力、運(yùn)行高效的辦案組織。”即實(shí)行所謂“大部制”。但試點(diǎn)工作中的做法，引出三個(gè)問題：
一是檢察機(jī)關(guān)中層機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)采取何種形式。檢察機(jī)關(guān)中層組織的設(shè)置，域外檢察機(jī)關(guān)做法不一。有的采辦案組形式，實(shí)行“扁平式管理”，即以主任檢察官監(jiān)督的辦案組為中層機(jī)構(gòu)。但多數(shù)檢察機(jī)關(guān)采取部門制，按業(yè)務(wù)類型設(shè)置部門，并設(shè)部門主任。如日本、德國、美國等。中層機(jī)構(gòu)設(shè)置為辦案組還是按檢察業(yè)務(wù)類型設(shè)置部門，需要考慮檢察業(yè)務(wù)量、一線辦案任務(wù)的輕重、指導(dǎo)職能的有無與大小，以及業(yè)務(wù)類型多樣化程度等因素。以辦案組為中層組織，比較適合檢察業(yè)務(wù)相對單純，且著重于直接辦案的基層檢察機(jī)關(guān)。而設(shè)置部門，則便于對部門業(yè)務(wù)統(tǒng)合監(jiān)督，對部門檢察人員及輔助人員進(jìn)行統(tǒng)一考績，同時(shí)便于對下級業(yè)務(wù)部門進(jìn)行指導(dǎo)。
我國市、分、州院以上檢察機(jī)關(guān)，仍應(yīng)設(shè)立業(yè)務(wù)部門為中層機(jī)構(gòu)。主要是考慮作為上級檢察機(jī)關(guān)對下級檢察機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，以業(yè)務(wù)口為指導(dǎo)單元較為適宜。而且因?yàn)槲覈鴮?shí)行的集中型管理體制，上下聯(lián)結(jié)性強(qiáng)，而從改革趨向看，實(shí)行人、財(cái)、物省級統(tǒng)管后，上下聯(lián)系將進(jìn)一步增強(qiáng)，而設(shè)置業(yè)務(wù)部門，實(shí)施由上而下的業(yè)務(wù)指導(dǎo)與業(yè)務(wù)支持，更適應(yīng)實(shí)踐需求。
而在基層檢察院，如保持原業(yè)務(wù)部門設(shè)置，有利于部門統(tǒng)合以及上下機(jī)構(gòu)設(shè)置的協(xié)調(diào)，便于上下溝通及上級機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。而實(shí)行辦案組編制，行扁平化管理，則由于克服部門林立、人浮于事的弊端，更有利于辦案，而比較適合人員較少的基層單位。可能比較適當(dāng)?shù)淖龇�，是在人員較少的基層單位，實(shí)行部門整合即“大部制”；而在較大規(guī)模的檢察院，一方面保留主要業(yè)務(wù)部門，另一方面可對某些可整合的業(yè)務(wù)部門進(jìn)行整合，即局部實(shí)行大部制。
二是“雙軌制”是否符合檢察規(guī)律和實(shí)踐需要。業(yè)務(wù)部門與主任檢察官辦案組并列，分別負(fù)責(zé)中層業(yè)務(wù)和行政，即實(shí)行中層 “雙軌制”，這是改革中又一誤區(qū)。因?yàn)楣苁屡c管人的分離，不利于檢察管理和業(yè)務(wù)推進(jìn)。而且并未實(shí)現(xiàn)檢察改革適度“去行政化”的目的，反因增加了主任檢察官這樣一個(gè)中間層級，可能導(dǎo)致進(jìn)一步疊床架屋，強(qiáng)化“行政化”趨向。因此，筆者的意見是：如果實(shí)行主任檢察官制度，在小的業(yè)務(wù)部門，主任檢察官可與業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人合一，從而克服“雙軌制”帶來的弊端；在大的業(yè)務(wù)部門，可能有多個(gè)主任檢察官辦案組，部門負(fù)責(zé)人與主任檢察官對業(yè)務(wù)事項(xiàng)審核指導(dǎo)應(yīng)有分工，可以考慮部門負(fù)責(zé)人重點(diǎn)負(fù)責(zé)宏觀指導(dǎo)，主任檢察官主要負(fù)責(zé)個(gè)案審核�？梢栽诮⒇�(zé)任機(jī)制時(shí)，將這種分工與責(zé)任劃分予以明確，以防止責(zé)任不清或過度行政化。如果在適合的基層院實(shí)行“大部制”，此項(xiàng)矛盾可能便于解決。
三是基層檢察院實(shí)行“大部制”，批捕與起訴合一的利弊如何認(rèn)識。批捕與起訴合在一個(gè)機(jī)構(gòu)，提高了訴訟效率，且對偵查的監(jiān)督、指導(dǎo)較為有利。但批捕權(quán)，即長期羈押審批權(quán)，應(yīng)當(dāng)配置于一個(gè)中立、獨(dú)立的司法機(jī)關(guān)。如果實(shí)行“捕訴合一”，批捕權(quán)的不中立、不獨(dú)立的性質(zhì)將更為明顯，不可避免地會(huì)受到社會(huì)尤其是學(xué)界的批評。因此，改革指導(dǎo)和實(shí)施者應(yīng)權(quán)衡利弊，慎重處置。
四、檢察權(quán)內(nèi)部配置及檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制的細(xì)化
從比較研究看，就檢察長與檢察官的權(quán)力分配，可大致區(qū)分為分權(quán)制和授權(quán)制兩種類型。目前制度背景下推動(dòng)改革，賦予檢察官相對獨(dú)立的地位和部分問題的決定權(quán)，檢察長授權(quán)性質(zhì)大于制度性分權(quán)性質(zhì)。下一步的法律制度完善，應(yīng)當(dāng)在檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革的基礎(chǔ)上，在訴訟法和司法制度上進(jìn)一步明確檢察官是行使檢察權(quán)的司法官員，具有相對獨(dú)立的法律地位。
辦案過程中哪些決定、處置權(quán)劃歸檢察官行使。基本的要求，是檢察官責(zé)任制與檢察長負(fù)責(zé)制的協(xié)調(diào)�？蓞⒄盏脑瓌t：“大小原則”，看案件是否重大；“上下原則”，看案件程序上行還是下行（逆行）；“書狀原則”，看是書面決定還是口頭發(fā)言；“爭議性原則”，看案件是否有爭議；“強(qiáng)制性原則”，看是否采用妨礙公民權(quán)利的強(qiáng)制偵查等。其中，批捕權(quán)本屬于司法審查職權(quán)，涉及公民重大權(quán)益，法律特別規(guī)定將審批權(quán)賦予檢察長、檢察委員會(huì)而非檢察官，因此授權(quán)應(yīng)當(dāng)慎重。而就訴訟法律監(jiān)督，由于審判中心、司法至上是訴訟的一般規(guī)律，檢察機(jī)關(guān)不以當(dāng)事人享有的訴權(quán)，而以監(jiān)督者享有的監(jiān)督權(quán)對裁判或?qū)徟行袨樘岢霎愖h，是十分特殊的制度設(shè)置，它可能沖擊審判的中立性、獨(dú)立性與權(quán)威性，行使此項(xiàng)權(quán)力應(yīng)十分慎重，授權(quán)亦應(yīng)慎重。
在權(quán)力劃分及責(zé)任機(jī)制建立的操作問題上，一是應(yīng)建立權(quán)力清單。使各級各類檢察官的權(quán)力范圍清晰。二是因此應(yīng)當(dāng)注意檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制的分類創(chuàng)制并實(shí)施分類管理。
作者介紹：龍宗智，四川大學(xué)法學(xué)院教授，教育部2011計(jì)劃司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心研究人員。
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