國家治理體系下的財政分權(quán)治理結(jié)構(gòu)
作者：陳冬紅
南京社會科學 2015年05期
一、國家治理體系與財政分權(quán)治理結(jié)構(gòu)的一致性
當前我們所處的時代，是從國家統(tǒng)治到國家治理的時代，財政分權(quán)治理結(jié)構(gòu)作為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，應順應時代變化，及時改革不適應實踐發(fā)展要求的體制機制、法律法規(guī)，構(gòu)建新型現(xiàn)代分權(quán)治理結(jié)構(gòu)，并使之更加科學完善、規(guī)范化和法治化，真正實現(xiàn)與國家治理體系保持一致性。
(一)財政分權(quán)的多層要義
一般層次上分析，財政分權(quán)有三層要義：一是賦予地方政府一定的稅收權(quán)和支出責任范圍，并允許其自主決定預算支出規(guī)模和結(jié)構(gòu)，使民眾滿意政府提供的社會服務(wù)，基層民眾自由選擇所需政府公共品類型并積極參與社會管理。二是中央與地方政府及地方政府間財政分工的方式，是釋放財政壓力的體制變革，財政分工或分權(quán)方式分為立憲性一致同意型和行政性一致同意型。三是財政分權(quán)的體制關(guān)系，即地方政府有相對獨立的立法權(quán)與司法權(quán)，如稅收立法權(quán)等。按地方政府權(quán)力大小，劃分為不伴隨權(quán)力下放的行政代理、權(quán)力分散化的聯(lián)邦制、完全的分權(quán)化三種分權(quán)類型。我國分權(quán)類型較為復雜，帶有市場維持的聯(lián)邦主義色彩。
更深層次上分析，財政分權(quán)是建立在政府職能和事權(quán)基礎(chǔ)上、符合經(jīng)濟效率與公平、體現(xiàn)民主和民主方式，并有法律保障、各級政府有相對獨立的財政收入與支出范圍、處理中央與地方政府及各級政府間關(guān)系的一種財政體制。一是財政職能性與收支相對獨立性。政府職能明確，職能在政府間劃分也明確，相應各級政府的收入與支出范圍明確。二是效率性與最優(yōu)化。事權(quán)與財權(quán)相統(tǒng)一，體現(xiàn)經(jīng)濟學中的成本與收益原則，追求最大化目標，各級政府使用居民的稅收為全體居民提供最合意的公共產(chǎn)品，包括最優(yōu)稅收稅率與結(jié)構(gòu)、最優(yōu)支出規(guī)模結(jié)構(gòu)等。三是民主性與公平性，體現(xiàn)政府是一個為民辦事的組織的思想，既保證各經(jīng)濟微觀主體的利益與自由，使得各微觀主體的偏好得以顯示，又通過民主的方式協(xié)調(diào)各主體之間的利益矛盾，為居民參與財政活動提供公開透明的信息與渠道，保證中央政府不隨意侵占干預地方政府利益。地方政府不是或不完全是中央政府的代理機構(gòu)，而是具有獨立權(quán)利的組織或行為主體。四是規(guī)范性與法律性，各級政府間的關(guān)系、職能與行為是較規(guī)范的，有法律作依據(jù)和保證，有較強的穩(wěn)定性與可預測性。五是激勵相容性，分權(quán)體制既要保證地方政府與中央政府利益的協(xié)調(diào)，又要保證各級政府官員、職員的個人利益與地方居民利益的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。
(二)分權(quán)理論的不同視角
為什么要給地方政府分權(quán)。財政分權(quán)研究的邏輯起點是地方公共財政得以存在的基礎(chǔ)。一是菜單理論。論證了地方政府存在的必要性和合理性，認為地方政府更接近民眾，更了解轄區(qū)內(nèi)對公共服務(wù)選擇的偏好及效用，比中央政府資源配置更有效率，地方政府存在的意義即為實現(xiàn)社會福利的最大化。二是用腳投票理論。通過七個假設(shè)條件，構(gòu)建了地方政府模型，又通過社區(qū)間的充分流動和“用腳投票”的遷移，選擇能夠提供最滿意公共服務(wù)與稅收組合的區(qū)域居住，達到接近于偏好的水平；區(qū)域之間通過相互模仿和學習，實現(xiàn)社會福利最大化。地方政府間存在競爭機制，地方政府提供地方性公共物品，使中央政府統(tǒng)一提供公共服務(wù)帶來的非效率性極大降低。對地方稅設(shè)置的一系列問題，如稅率和主體稅種的設(shè)計，應考慮居民的流動性等問題，為地方稅收競爭理論奠定理論基礎(chǔ)。三是財政分稅思想。從財政三項職能出發(fā)，分析地方政府缺乏充足財力和經(jīng)濟主體流動性。收入分配與經(jīng)濟穩(wěn)定應由中央政府負責，資源配置由地方政府根據(jù)轄區(qū)居民偏好做出選擇，更利于經(jīng)濟效率的提高和社會福利水平的改進；中央和地方政府之間必要的分權(quán)，通過稅種固定下來，從而賦予地方政府相對獨立的權(quán)力。四是財政分權(quán)定理。通過一系列假定，將社會福利最大化表達為一個線性規(guī)劃，并得出資源配置處于社會福利最大化時的一般均衡模型。在分析這個模型附加的限制條件時，發(fā)現(xiàn)在等量提供公共產(chǎn)品的限制下，某種公共產(chǎn)品由地方政府提供優(yōu)越于中央，地方政府將帕累托有效的產(chǎn)出量提供給各自的居民，比中央政府直接向全體居民提供任何特定的、相同的產(chǎn)出量有效得多。五是偏好誤識理論。從信息不完全和非確定性出發(fā)，對中央政府完全了解社會福利函數(shù)偏好提出疑問，即中央政府有可能錯誤地把自己的偏好誤認為成社會偏好，導致對公共產(chǎn)品的過量供應或供應不足，如由地方政府提供，社會福利更易達到最大化。六是俱樂部理論。把社區(qū)比作俱樂部，其最佳規(guī)模應為外部負效應所產(chǎn)生的擁擠成本等于新成員分擔成本所帶來的節(jié)約的均衡點。七是鼓勵政府競爭理論。實行多級政府結(jié)構(gòu)財政分權(quán)，能強化政府尤其地方政府本身的激勵機制，鼓勵競爭。地方政府對經(jīng)濟活動干預多，會使有價值的投資活動轉(zhuǎn)向干預較少的區(qū)域，地方間的競爭會因此減少不適當干預，提高經(jīng)濟效率，地方財政收支掛鉤會促進地方政府努力繁榮本地經(jīng)濟。尤其地方政府的活動，能在相當程度上與經(jīng)濟當事人(企業(yè))形成一種激勵，風險上分享或共擔關(guān)系。八是政策實驗與創(chuàng)新理論。多級次政府的存在，能更多提供政策實驗與創(chuàng)新的機會。中央層的政策實驗，管理者僅一人，而分層級實驗，管理者是多人，顯然更具創(chuàng)新性政策主張。地方層的政策實驗，更易克服中央層面難以克服的各種根本性障礙。九是改善政府機構(gòu)控制理論。以集權(quán)式由中央政府行使職能，要面對眾多事物，加之信息不充分等，必然會使政府機構(gòu)陷入低效率狀態(tài)。職能分級行使，明確權(quán)責，可改善政府機構(gòu)效率，解決機構(gòu)中控制與激勵的權(quán)衡問題。尤其現(xiàn)代財政分權(quán)理論繼承傳統(tǒng)理論指導原則，在分析框架和方法上的拓展及對公共品層次性和市場供求關(guān)系的分析套路上進行突破，并引入當代政治學、經(jīng)濟學，特別是經(jīng)濟管理科學的最新成果，運用激勵相容與機制設(shè)計學說、委托代理關(guān)系等研究框架，使財政分權(quán)更趨優(yōu)化。
(三)財政分權(quán)結(jié)構(gòu)要合理
為什么政府分權(quán)要適度。一是下級政府擁有更多的政策制定自主權(quán)。增加了政府行為協(xié)調(diào)的復雜性，分權(quán)化主要的政策挑戰(zhàn)在于，設(shè)計和發(fā)展一個適當?shù)亩嗉壌蔚墓藏斦到y(tǒng)，更有效和充分地提供地方公共服務(wù)，并保持宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定。通過樣本計量經(jīng)濟分析，財政分權(quán)的缺陷是對地方財政控制力的減弱和政府間財政關(guān)系協(xié)調(diào)的失敗，經(jīng)常導致地方財政的壓力和刺激地方政府的赤字偏好，尤其在發(fā)展中國家，會影響宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定。只有嚴格地方財政紀律，運用市場力量和設(shè)計更好的制度，才能使政府間財政關(guān)系協(xié)調(diào)的失敗最小化，這是財政分權(quán)至關(guān)重要的先決條件。二是要有效提供公共服務(wù)。對轉(zhuǎn)移支付的受益者，要求有足夠的財力，有充分的靈活性，對結(jié)果負責。要將轉(zhuǎn)移支付分為總體目標補助和特定目標補助。所有地方政府都應按標準程序管理財政問題，保持完備的賬目，接受定期和公開的審計，盡管中央政府不應干預地方政府的預算和行為，但應保持地方財政最新和完備的信息，并讓這些信息公開化。三是理順政府間財政關(guān)系。分權(quán)化易導致地方政府不守財政紀律，盡量多地耗費國家資金，產(chǎn)生公共品問題，誘發(fā)超權(quán)限過度支出問題，只有通過合理選擇設(shè)計各級政府間財政關(guān)系來解決。中央政府事先對每個地區(qū)承擔一定水平的轉(zhuǎn)移支付，或地方政府影響中央政府獲得轉(zhuǎn)移支付，給出更低的中央公共品支出和更高的地方支出與轉(zhuǎn)移支付。兩者相比，顯然后者更能獲得較高的福利水平，如將此模型擴展到地方稅和中央稅，結(jié)果相同。
政府分權(quán)過度的副作用如下：一是削弱中央政府宏觀調(diào)控經(jīng)濟能力。因中央和地方的利益存在著差異，過度分權(quán)會導致中央制定財政政策和貨幣政策的回旋余地變小，降低中央政府調(diào)控宏觀經(jīng)濟的效力；二是導致收入分配不公。權(quán)衡地區(qū)間的再分配政策，尤其在調(diào)節(jié)個人收入方面，應強調(diào)中央政府的作用，若由地方政府對本轄區(qū)進行收入或財富的再分配，必然出現(xiàn)輕重不一，導致人口與財富的非正常流動；三是加大地區(qū)間發(fā)展不平衡。越是富裕地區(qū)，稅基越大，同樣的稅率，地方政府可提供更多的公共服務(wù)，或以更低的稅率提供同樣的公共服務(wù)，加速發(fā)展，而落后地區(qū)則可能陷入“貧困的陷阱”，即典型的“馬太效應”；四是降低效率。公共產(chǎn)品存在外溢性，行政區(qū)域間的界限并非完全依照公共品的受益范圍劃分或界定，而是歷史和政治等多方面因素共同作用的結(jié)果。因此，地方政府以轄區(qū)內(nèi)的邊際收益等于邊際成本為標準提供公共品最優(yōu)數(shù)量時，會對有外溢利益的產(chǎn)品提供不足或?qū)ν庖绯杀镜漠a(chǎn)品提供過量，從而無法達到帕累托最優(yōu)。同樣，公共產(chǎn)品供給還有規(guī)模經(jīng)濟優(yōu)勢，若讓各地政府分別提供此類產(chǎn)品，必然會因生產(chǎn)達不到一定規(guī)模而成本加大，效率降低。許多發(fā)展中國家市場與政府的界線不清，地方政府經(jīng)常誤入競爭性領(lǐng)域，將公共資金投入到一般性行業(yè)與市場爭利，并用行政權(quán)力進行地方保護，地方財權(quán)的增加與低效的重復建設(shè)必然滋生地方保護主義，從而導致市場的分割，影響統(tǒng)一市場的健康發(fā)育。
二、轉(zhuǎn)型期我國財政分權(quán)治理結(jié)構(gòu)存在的不協(xié)調(diào)性
(一)政府間財政關(guān)系缺乏憲法和法律保障
無論單一制還是聯(lián)邦制國家，一般都存在著中央與地方政府之間的利益博弈，這種博弈表現(xiàn)為兩種形式：即在憲政體制下的合法博弈；在缺乏制度安排條件下中央與地方政府間的討價還價。西方憲政國家往往直接通過憲法規(guī)定中央政府與地方政府之間的財產(chǎn)權(quán)利劃分，特別是通過劃分中央政府與地方政府的征稅權(quán)，實現(xiàn)憲法層面的財政分權(quán)。按照國際慣例，中央與地方政府通過憲法明確財產(chǎn)權(quán)利劃分體系之后，無論中央還是地方政府，都不能逾越憲法規(guī)定，擴大自己的財產(chǎn)權(quán)利。目前在我國轉(zhuǎn)型治理的過程中，尚缺乏憲法意義上的財政分權(quán)。中央與地方所有財政關(guān)系調(diào)整，都是通過中央的“決定”、“通知”來傳達和執(zhí)行，財政關(guān)系的具體調(diào)整也缺乏相應的法律依據(jù)。由于沒有法律的依據(jù)和約束，1994年以前的財政分權(quán)方案，總是中央和地方談判妥協(xié)的結(jié)果，當年的分稅制雖采取了各省一致的分享方案，但每省的基數(shù)不同，隨著時間的推移，各省之間的差距逐漸拉大，且分稅制方案是中央政府與各省分別談判所形成的，各省之間沒有直接的交鋒，不是各省之間妥協(xié)的結(jié)果。雖然各省在分稅制初期都接受了此方案，但隨著各省之間差距的拉大，調(diào)整分稅制方案的呼聲高漲，又因制度變遷的主導者是中央政府，在沒有法律約束的情況下，隨時有可能根據(jù)自身利益來調(diào)整方案。如個人所得稅原為地方稅，由于曾收入激增，改為中央地方共享稅，分享比例各占一半，后又進一步調(diào)整為中央占60%；證券交易印花稅中央開始占50%，后調(diào)整為88%。可見，財政體制缺乏內(nèi)在的穩(wěn)定性和法律保障。當然，中央出于對國家宏觀形勢的考慮，必要時做出相應的政策調(diào)整是正常的，但財政體制的內(nèi)在穩(wěn)定，或中央政府的可信承諾，是財政分權(quán)的一個基礎(chǔ)，要求必須以憲法和法律形式明確政府間的財政關(guān)系，中央政府的“利己傾向”，直接導致了地方政府的機會主義傾向。分稅制前，地方政府會擅自減免企業(yè)稅收，并將預算內(nèi)收入轉(zhuǎn)移到預算外，藏富于企業(yè)；分稅制后，則鼓勵企業(yè)拖欠中央稅款、謊報收入基數(shù)，鼓勵地方企業(yè)逃避銀行債務(wù)等。
(二)垂直集權(quán)與財政分權(quán)相沖突
地方政府缺乏財政自主權(quán)并日益成為財政分權(quán)的障礙，分權(quán)包括人權(quán)(選舉、任命地方官吏)、事權(quán)(提供地方公共品或供給公共服務(wù)能力)和財權(quán)(稅收權(quán)和舉債權(quán))三方面權(quán)力的下放。財政分權(quán)要求地方政府有充分的人權(quán)，這是取得財政分權(quán)效率的必備條件。但在高度的行政垂直集權(quán)下，地方政府主要領(lǐng)導由上級任命，下級只重視上級政府的行政命令，而忽視本地民眾要求。這種行政集權(quán)對財政分權(quán)產(chǎn)生了強烈的負面作用，主要表現(xiàn)為事權(quán)財權(quán)的背離——事權(quán)層層下放和財權(quán)逐級集中。1994年分稅制后，地方政府不僅要承擔行政管理、義務(wù)教育、農(nóng)業(yè)支出、社會治安、環(huán)境保護等多種地方公共產(chǎn)品，還要支持地方經(jīng)濟發(fā)展。這是支出責任的下放，并寫入《預算法》。與此同時，中央財政集中度不斷提升，從而導致地方政府出現(xiàn)巨大收支矛盾。之后，地方財政收入占中央財政收入比重一直穩(wěn)定在48%左右，但地方財政支出卻占全國財政支出比重的70%左右。適當提高中央財政收入比例符合財政分權(quán)的要求，有利于提高中央政府的宏觀調(diào)控能力，但財權(quán)上收的同時并未相應地上調(diào)事權(quán)，這給地方造成了沉重的財政壓力，由地方政府負責社保、醫(yī)療、教育等明顯具有外溢性的公共服務(wù)，世界上也不多見。中央政府事權(quán)不斷下壓省級政府的同時，省級政府也逐級向縣鄉(xiāng)政府下壓�？h鄉(xiāng)政府要承擔本級政府的行政管理、義務(wù)教育、農(nóng)業(yè)支出，還要承擔一些沒有事先界定清楚的事權(quán)，如社會保障，當年分稅制推出時，該項事權(quán)沒有界定多大程度上由省以下特別是縣級政府承擔，現(xiàn)在實際上要求縣鄉(xiāng)政府承擔。這些事權(quán)大都剛性強，支出基數(shù)大、增長快，有些地方義務(wù)教育高達縣財政支出的85%。事權(quán)層層下放的直接后果是縣鄉(xiāng)財政陷入困境，基層公共品供給嚴重不足，實際債務(wù)負擔沉重，財政寅吃卯糧，財政風險日益膨脹。
(三)橫向失衡與地區(qū)間財政不均衡加劇
應當說轉(zhuǎn)移支付制度是促進各區(qū)域公共服務(wù)水平均等化的主要手段，而我國現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度的政策結(jié)果并不理想。從轉(zhuǎn)移支付形式看，體制補助和稅收返還，實際是中央與地方政府妥協(xié)的產(chǎn)物。1994年分稅制改革為保地方政府既得利益，艱苦談判的結(jié)果是實行中央對地方的稅收返還制度，返還額以1993年中央從地方凈上劃的收入數(shù)作為稅收返還基數(shù)，逐年遞增，遞增率按全國增值稅和消費稅增長率的1︰0.3系數(shù)確定。這種以照顧既得利益為目標、以收入來源地為原則的稅收返還辦法，形成了“一省一率、一省一額”，不可避免地帶來了與生俱來的不均衡結(jié)果，而且在轉(zhuǎn)移支付中占主導地位，其比重曾高達82%，為消除不均衡影響，中央也曾推出過渡期政府間轉(zhuǎn)移支付試驗計劃，幫助貧困地區(qū)；專項轉(zhuǎn)移支付，如對公共醫(yī)療衛(wèi)生體系建設(shè)投入、失業(yè)人員補助、西部大開發(fā)和東北振興財政支持等，對縮小地區(qū)間財政不平衡作用，總體上效果欠佳、力度不夠、規(guī)模有限。而且作為國家特定領(lǐng)域改革的財政支持和資金保證，并不符合應有的公平化要求，補助缺乏科學依據(jù)，雖采用了多元回歸法，但涉及范圍不大，采集因素不多，隨意性較大。要求地方配套的做法，也對原本并不寬裕的地方政府造成了壓力，其結(jié)果反而拉大了地區(qū)差距。
(四)地方財政層級過多與政府預算軟約束并存
一方面，地方財政層級過多。我國是五級架構(gòu)的政府，世界上較典型的僅三級架構(gòu)或準三級，如聯(lián)邦制的美國、澳大利亞和單一制的日本、法國。我國五級半政府管理結(jié)構(gòu)層次：即一級為中央政府，二級為31個省、自治區(qū)和直轄市，三級331個地級行政單位，四級2861個縣級行政單位，五級44741個鄉(xiāng)鎮(zhèn)級行政單位。上世紀80年代以來，又專設(shè)了16個計劃單列市，相當于副省級單位。按此架構(gòu)，如各級政府都要求按分稅分級的框架形成財力分配，擁有其主體稅種和穩(wěn)定稅基，難度很大。同時，財政級次過多導致資金使用效率邊際遞減，帶來不同級次政府之間的財政博弈，地方財政困難加劇，債務(wù)增多，某種程度上與政府級次過多、地方政府缺乏主體稅種不無關(guān)系。另一方面，地方政府預算約束弱化。地方預算硬化的前提是地方政府能夠從正式的預算安排中得到足夠的收入資源，事權(quán)與財權(quán)相匹配，而現(xiàn)行財政體制結(jié)構(gòu)很難做到。由于地方政府過多的支出責任易激發(fā)預算外收入偏好，下放的財權(quán)又使地方政府有取得預算外收入的權(quán)力，一定程度上地方政府的預算外收入甚至體制外收入是中央政府默許的，地方各級人大也無法有效監(jiān)督。大量非正常收入存在，地方政府實際上擁有了向當?shù)鼐用窈推髽I(yè)收取無限“收入”的權(quán)力，且這種權(quán)力不受監(jiān)督，預算很難約束；大量借款難以消化，分稅制體制并未包含地方政府融資權(quán)，大量地方隱性債務(wù)、或有負債和債務(wù)危機隱患不斷浮出水面。
(五)財政競爭與市場分割嚴重
財政競爭是地方政府財政分權(quán)的必然結(jié)果，不僅表現(xiàn)為上下級政府間的垂直競爭，還伴隨同級政府間的水平競爭。“分灶吃飯”財政體制下，主要是上下級政府間的垂直競爭。地方政府采取先對企業(yè)減免稅，后集資攤派等形式體外循環(huán)，納入地方金庫。分稅制下，主要是同級政府間的水平競爭。由于我國企業(yè)所得稅按隸屬關(guān)系征，劃歸地方政府的國企自然成了地方的重要財源，地方為維持本地經(jīng)濟繁榮，保證財政收入穩(wěn)定，努力擴充自身控制的.經(jīng)濟資源，熱衷于上大項目，特別是高稅產(chǎn)品和預期價高的產(chǎn)品，盲目投資，重復建設(shè)，并采取稅收優(yōu)惠、地方保護等手段，吸引稅收資源流入和限制外地資源進入本地市場，如設(shè)置準入壁壘或流出障礙，采取不正當手段對外傾銷，甚至保護、縱容造假和偽劣產(chǎn)品的生產(chǎn)銷售，嚴重阻礙了要素自由流動和市場化進程。
三、國家治理新常態(tài)下財政分權(quán)結(jié)構(gòu)取向的合法性
(一)加快中央與地方財稅關(guān)系的法治化進程
一是收入劃分的法律約定。應啟動立法，并以征稅效率高低為標準，適合集中征收的應歸中央，區(qū)別對待的歸地方。從稅種結(jié)構(gòu)看，應以增值稅為主，消費稅和營業(yè)稅為補充。其中，增值稅對發(fā)票管理和征收素質(zhì)要求較高，易偷漏稅和騙稅；所得稅因我國金融系統(tǒng)尚不發(fā)達，企業(yè)財會信息披露不規(guī)范，企業(yè)收入和居民收入透明度低，征收成本高，且近年來增幅有限，增值稅增幅空間遠大于企業(yè)所得稅，各有利弊。因此，短期維持現(xiàn)行稅收結(jié)構(gòu)，但從長遠看應逐步規(guī)范兼并一些諸如城建稅、教育費附加和土地增值稅等數(shù)額較小而征收成本較高的地方稅種。同時，考慮增加資源稅比例并適當將其作為地方稅的主要稅種，以增加資源豐富偏遠地區(qū)的收入。如將森林、水、旅游、牧場等資源納入征收范圍，可調(diào)動地方保護資源的積極性，還將促進資源的合理開發(fā)和有效利用。我國相對貧困的中西部和東北部地區(qū)為資源大省，確保合理可持續(xù)開發(fā)前提下，開征資源稅是彌補地區(qū)收入不足的有效舉措。二是稅收征管體制的立法化和司法化。所有稅種都須經(jīng)全國人大的立法程序通過，這樣可以從根本上改變多數(shù)稅種為條例或暫行條例的狀況；規(guī)范完善稅收爭議訴訟程序，強化稅收征管法律控制和納稅人權(quán)利保障意識；合理劃分中央地方的稅收立法權(quán)，在統(tǒng)一稅法前提下，將企業(yè)所得稅等地方稅的部分政策調(diào)整權(quán)下放地方；對于個人所得稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等對國家宏觀經(jīng)濟影響較小而對地方經(jīng)濟影響較大的地方稅，在中央統(tǒng)一調(diào)控前提下，將具體實施辦法、稅目、稅率、稅收減免和起征點等事項交地方負責；稅源零星分散、征收成本高、地方差異大的稅種，應將立法權(quán)、解釋權(quán)和征管權(quán)應全部下放地方。三是明晰中央與地方的稅收邊界。按財權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一，權(quán)責相結(jié)合的原則，進一步明確中央與地方各自的事權(quán)，中央管全局，地方管制宜，根據(jù)事權(quán)賦予相應的財權(quán)，通過財權(quán)所取的財力與所承擔職能相一致并受到法律的保護。
(二)科學劃分財政管理權(quán)限并以立法形式確立
加快實現(xiàn)財政管理權(quán)限劃分規(guī)范化是轉(zhuǎn)型期國家由管理到治理轉(zhuǎn)變的必然選擇和法治化要求的根本措施。
分類劃分。一是支出類原則。全國受益的劃歸中央，地方受益的歸地方；全國性的公共服務(wù)活動，中央承擔，反之歸地方；投資大、受益廣、協(xié)調(diào)難、技術(shù)高或關(guān)系國際競爭力的項目，中央支，其他地方支。二是收入類原則。主要按效率、適應、恰當，責權(quán)一致、利益分擔等原則進行分類。具體為處理政企關(guān)系的效率原則，即稅收收入的劃分要便于征管、降低成本，有利于防止稅收流失、促進收入增加；處理中央與地方關(guān)系的稅源充分原則，即稅源廣、收入穩(wěn)定的稅種劃歸中央，反之歸給地方；處理地區(qū)關(guān)系的公平稅負原則，即對可能導致地區(qū)間稅收競爭、稅負不公的稅種(如所得稅)，實行全國統(tǒng)一稅法，中央直管；處理經(jīng)濟發(fā)展的市場統(tǒng)一原則，即稅收開征不能妨礙全國統(tǒng)一市場的形成，某稅種可能被當做地方保護主義和市場屏障的工具，阻礙商品自由流通，就應劃歸中央。三是職能類原則，即承擔穩(wěn)定職能、收入再分配職能的相關(guān)稅種劃歸中央；資源配置職能依據(jù)公共品性質(zhì)及層次性和效率，包括配置和征管效率，分別由中央地方共同承擔；職能交叉部分，協(xié)調(diào)解決。四是稅種類原則。流動性較大的稅種，如公司所得稅、增值稅等劃歸中央；較小的，如房產(chǎn)稅、土地稅、土地增值稅等，劃歸地方；與自然資源有關(guān)的稅種和關(guān)稅及其他影響市場公平競爭的收費，全部劃歸中央。
分層設(shè)計。一是事權(quán)明確。做到層層職責分明、事事關(guān)系明確。第一層是國家與市場的事權(quán)。市場有效的領(lǐng)域國家退出，市場失效的國家介入，由此決定政府與企業(yè)和個人的“事權(quán)”，這是基本準則；第二層是中央和地方的事權(quán)。全國受益的公共品由中央政府提供，地方受益的由地方提供，以此確定職能范圍和事權(quán)界限；第三層是地方與地方之間的事權(quán)。按受益原則，誰受益誰出資，中央居中協(xié)調(diào)；第四層是政府機構(gòu)之間財政活動的事權(quán)。如財政與稅務(wù)、國稅與地稅、財稅三家與國資管理部門、稅務(wù)與海關(guān)、財政與社保，以及各部門內(nèi)部之間的事權(quán)關(guān)系。二是財權(quán)合理。財權(quán)劃分以事權(quán)為基礎(chǔ)，有多大事權(quán)就應有多大財權(quán)，體現(xiàn)權(quán)利義務(wù)對等。由于中央政府承擔了國家安全、國際往來、政治穩(wěn)定、全國性的立法和司法、貨幣管理、宏觀經(jīng)濟調(diào)控、社會發(fā)展等重大職責，財權(quán)也應體現(xiàn)中央的主導地位，主要的財政立法權(quán)、財政收支權(quán)應集中在中央。同時，按責權(quán)一致、效率優(yōu)先原則，給地方以相應的財權(quán)。三是財力充裕。財政收入多寡要與擔負的職能相適應，確保各級政府有足夠的財力滿足職能需要。衡量財力充裕的指標簡單講即財政收支狀況，健全的財政體制應保證各級財政收支大體平衡，不發(fā)生債務(wù)危機。四是統(tǒng)分結(jié)合。由于轉(zhuǎn)型期經(jīng)濟關(guān)系的復雜性，事權(quán)和財權(quán)的劃分很難做到界限分明，總有些模糊或交叉，要做到事權(quán)明確、財權(quán)合理，相當程度上依賴于實際操作過程中的相機抉擇。財力的劃分更是如此。雖然各財政主體的收支可從數(shù)量上嚴格區(qū)分，但因轉(zhuǎn)移支付的存在，財力的劃分實際上也是相對的，目的在于通過權(quán)責關(guān)系的劃分調(diào)動各級政府的積極性。無論制度規(guī)定還是財政具體活動，各財政主體須有獨立行使的事權(quán)、財權(quán)和財力，忽視地方利益，或靠中央接濟過日子的做法，實踐證明行不通。但過分強調(diào)地方利益，也會造成諸侯割據(jù)，經(jīng)濟分化，危及政權(quán)。所以，統(tǒng)分適度才能協(xié)調(diào)矛盾，共同發(fā)展。
(三)財政分權(quán)治理結(jié)構(gòu)近期路線圖
一是先行適度分權(quán)治理結(jié)構(gòu)試點改革。財政分權(quán)的實質(zhì)在于中央和地方政府間職責與權(quán)力范圍的劃分，以避免信息不對稱，促進資源的更有效配置、社會福利的最大化和制度創(chuàng)新。在國家治理體系背景下，財政分權(quán)的核心問題現(xiàn)代預算制度已呈現(xiàn)出從控制導向走向績效導向，從合規(guī)控制轉(zhuǎn)向公民參與，從年度預算拓展為中期財政規(guī)劃等演化趨勢，要抓住時機，先行選擇適度分權(quán)改革的試點，進一步探索如何賦予地方應有的稅收管理權(quán)，強化地方政府的預算約束，處理好適度分權(quán)問題。二是處理好三個關(guān)系。國家資源汲取、政治滲透和危機解決能力的提升離不開財政收入支撐，財政分權(quán)治理結(jié)構(gòu)須有較高的集中性；發(fā)揮中央和地方兩個積極性，事權(quán)調(diào)整實現(xiàn)啞鈴形分權(quán)結(jié)構(gòu)，虛省弱市、強化中央權(quán)威，稅權(quán)調(diào)整以分稅為主、分成為輔，鼓勵地方積極性；轉(zhuǎn)移支付以地方轄區(qū)居民效用最大化，上級政府能夠?qū)χЦ顿Y金有效監(jiān)督為前提，強化用途指定較寬泛并按因素法分配資金的分類撥款，提高資源配置效率。三是夯實分權(quán)治理結(jié)構(gòu)規(guī)范化基礎(chǔ)。全面規(guī)范、公開透明的預算制度是國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性制度載體。改革目前核心預算機構(gòu)缺失、預算碎片化等現(xiàn)實約束，組建國家預算管理局，推進全口徑預算管理；引入?yún)⑴c式管理，試行分部門預算審議與票決；構(gòu)建跨年度預算平衡機制，穩(wěn)步推進中期財政規(guī)劃；整合預算監(jiān)督資源，加強財政問責，承載公共受托責任。嚴格財政紀律，加強預算資金規(guī)范化管理和監(jiān)督，加大對地方財政支出和轉(zhuǎn)移支付資金使用的審計監(jiān)督力度，加強預算資金透明度管理。四是探索預算公開法治化路徑。預算公開法治化與財政分權(quán)體制本質(zhì)上密不可分，我國預算公開實踐表明，法治化是預算公開的必然選擇。預算公開法治化的實質(zhì)是實現(xiàn)預算權(quán)的規(guī)范化�，F(xiàn)代法治國家預算權(quán)規(guī)范化的發(fā)展有公法與私法兩條路徑，但當前我國預算權(quán)的配置與監(jiān)督都面臨著一些困難，需結(jié)合財政分權(quán)體制，遵循預算公開法治化一般規(guī)律，合理利用轉(zhuǎn)型期的民主資源，在慎待財政分權(quán)體制下縱向政府間事權(quán)存在差異配置的基礎(chǔ)上，激發(fā)多方積極性和創(chuàng)造力。省以下各級政府預算公開可借助私法進行，以協(xié)商民主為基礎(chǔ)將預算權(quán)規(guī)范化的價值問題轉(zhuǎn)換為程序問題，化解預算權(quán)規(guī)范化外部困境中難題，將推進社會公眾的預算參與作為實現(xiàn)預算公開的手段；省級以上層級(含省級)預算公開應從頂層設(shè)計出發(fā)，以代議制民主為根基來突破預算權(quán)規(guī)范化內(nèi)部困境障礙，形成倒逼式邏輯關(guān)系格局，為我國預算公開的法治化進程奠定基礎(chǔ)。
作者介紹：陳冬紅，中國社會科學院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院副院長、教授、研究員，北京 100836
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