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土地使用權(quán),70年后怎么辦?
中國實(shí)行城市土地由國家所有、采取招拍掛形式轉(zhuǎn)讓一定期限內(nèi)使用權(quán)的土地供給制度，這一使用期限為70年。直觀上，這項(xiàng)20世紀(jì)80年代率先由深圳嘗試的制度，繞開了關(guān)于“土地私有化”的意識(shí)形態(tài)爭(zhēng)論，盤活了土地資源，促進(jìn)了城市化的進(jìn)程。但這一巧妙設(shè)計(jì)會(huì)有哪些宏觀層面的后果？70年使用權(quán)期限滿了之后又該怎么辦？
筆者最近的一項(xiàng)研究對(duì)此進(jìn)行了探討。通過計(jì)算機(jī)模擬開發(fā)商與消費(fèi)者動(dòng)態(tài)行為，分析了住宅用地70年使用權(quán)對(duì)房?jī)r(jià)、供給、房齡、城市擴(kuò)張的影響。大體上，70年使用權(quán)將會(huì)抬高房?jī)r(jià)，降低城市住房供給，減緩城市化的進(jìn)程。
不完善的批租制
大陸的土地批租制借鑒了香港的土地批租制，可是土地批租制在大陸落地生根過程中，漏掉了雖然遙遠(yuǎn)但十分重要的一環(huán)，沒有規(guī)定“租約到期怎么辦”。從法理上，70年使用權(quán)期滿后，若因?yàn)椤肮怖妗弊饧s得不到展期，地面附著物剩余權(quán)益應(yīng)當(dāng)一并轉(zhuǎn)移至土地所有者。通常也就意味著收歸國有。
2007年施行的《中華人民共和國物權(quán)法》第149條規(guī)定：“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動(dòng)續(xù)期。非住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿后的續(xù)期，依照法律規(guī)定辦理。該土地上的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)的歸屬，有約定的，按照約定；沒有約定或者約定不明確的，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定辦理�！�
當(dāng)前，絕大多數(shù)存量租約對(duì)終止時(shí)房屋及不動(dòng)產(chǎn)歸屬的語焉不詳，這使得未來的法規(guī)極端重要。如果70年租約恰好屆滿時(shí)因公共利益需要收回土地，房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)歸誰所有？補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是什么？此外，續(xù)租的條款、租金等重要問題都未得到解決。若續(xù)租面臨漫天要價(jià)，政府可以實(shí)質(zhì)性地收回土地，或敲一筆租戶的竹杠。
被減緩的城市化
經(jīng)濟(jì)學(xué)原理指出，產(chǎn)權(quán)不明直接抑制當(dāng)前投資。70年土地使用權(quán)降低了住宅重新開發(fā)的吸引力。重新開發(fā)或大面積翻修涉及大量資金投入，但其益處卻局限在土地剩余使用年限內(nèi)。
現(xiàn)實(shí)中種種信息表明，我國的普通住宅結(jié)構(gòu)的安全使用期平均說來是50年。也就是幾十年之后很多住宅就面臨大規(guī)模翻修（重新開發(fā)）的問題。我們理論模型清晰地表明，總體上說，重新開發(fā)率在70年使用權(quán)下明顯低于永久使用權(quán)。
開發(fā)商或業(yè)主不愿意重新開發(fā)，這意味著舊住宅越來越不好使，沒法滿足“人民群眾日益增長(zhǎng)的物質(zhì)需求”。那就只好到城市外圍開發(fā)新項(xiàng)目，結(jié)果是城市這個(gè)大餅越攤越大。國家想方設(shè)法要集約使用土地，這個(gè)70年的使用權(quán)政策偏偏背道而馳。
續(xù)約、拍賣還是私有化
計(jì)算機(jī)模擬表明，在三十幾年后，老城區(qū)將基本停止重新開發(fā)，而永久使用權(quán)下老城區(qū)住宅樓仍然會(huì)有序地拆除重建。整體來說，70年使用權(quán)不僅僅會(huì)有土地使用不集約的問題，而且有舊城區(qū)老化失修的問題。
筆者建立的是一個(gè)非常簡(jiǎn)化的動(dòng)態(tài)優(yōu)化模型，在研究中假設(shè)人口不變，開發(fā)商不存在壟斷，人們收入增長(zhǎng)率是在模型外給定的，放松這些假設(shè)會(huì)影響量化結(jié)果。但是不管如何，重新開發(fā)的幾率在70年土地使用權(quán)下總是會(huì)低一些，因此基本結(jié)論是可靠的。
從社會(huì)最優(yōu)的角度來看，政府可以有三種不同選擇：私有化土地、拍賣土地的永久使用權(quán)、制定土地續(xù)約時(shí)明確的條款及土地到期不能續(xù)約時(shí)附著物給予完全補(bǔ)償?shù)募?xì)則。在簡(jiǎn)化模型中三者經(jīng)濟(jì)上是等價(jià)的。
但從現(xiàn)實(shí)政治考慮，也許后者比前兩者更容易實(shí)現(xiàn)，因而第三種方案是一個(gè)更加現(xiàn)實(shí)的選擇，并且在明確續(xù)約條款和補(bǔ)償細(xì)則的同時(shí)，要確保這些條款的執(zhí)行力。當(dāng)然，由于中國幅員遼闊，各地可以先行先試不同的土地制度改革，總能找到解決70年使用權(quán)問題的出路。
（摘自《思想理論動(dòng)態(tài)參閱》）
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