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關(guān)于加快推進我市民政部門法治建設(shè)的思考
關(guān)于加快推進我市民政部門法治建設(shè)的思考
引 言
法治是一種源遠流長的思想理念、治國方略和社會文化形態(tài)，也是現(xiàn)代政治文明的精髓和要義。黨的十五大確立了依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的基本方略。2004年4月國務(wù)院頒布實施的《全面推進依法行政實施綱要》提出了建設(shè)法治政府的目標。推進民政部門法治建設(shè)，正是在建設(shè)法治國家、法治政府的新形勢下，民政工作踐行社會主義法治理念的根本舉措，是推進管理創(chuàng)新、提高行政效能的迫切需要，是在新的歷史起點上開拓民政工作的必由之路。2007年3月，民政部召開了全國民政法制會議，第一次明確提出了“法治民政”的概念，對全國民政系統(tǒng)建設(shè)法治民政的戰(zhàn)略任務(wù)進行了動員和部署，號召全國民政系統(tǒng)“為建設(shè)法治民政的新格局而努力”。法治民政建設(shè)不僅成為今后一個時期我市民政法制工作的主線，同時也成為整個民政工作所追求的一個重要理念、一種工作狀態(tài)和一項長期奮斗的目標，這迫切需要我們從更寬的視野、用更大的力度、在更深的層次上全面推進民政部門的法治建設(shè)。
一、我市民政部門法治建設(shè)的現(xiàn)狀
（一）民政行政管理職能和管理方式逐步轉(zhuǎn)變。
2002年以來，為配合行政許可法的貫徹實施，我市民政部門對民政行政審批事項作了全面清理，通過清理，保留行政許可項目6項，非行政許可審批項目11項；2007年，按照省政府“統(tǒng)一項目、統(tǒng)一名稱，相同系統(tǒng)、相同事項”的總體要求，我市民政行政許可項目進一步調(diào)整和規(guī)范，再次取消行政許可項目2項，并對4項行政許可項目進行了調(diào)整和規(guī)范，目前我市民政行政許可項目共6項（含初審）。通過行政審批事項的清理，民政行政管理工作的重點逐步轉(zhuǎn)變，民政部門承擔的社會救助、社會福利、社會組織管理、基層民主和社區(qū)建設(shè)指導(dǎo)等社會管理和公共服務(wù)類職能不斷強化、延伸和拓展，婚姻（收養(yǎng)）登記等工作定位逐步從“行政管理”向“公共服務(wù)”轉(zhuǎn)變，在殯葬管理領(lǐng)域?qū)κ袌龅目刂坪透深A(yù)減少，基本實現(xiàn)了“管辦分離”。2008年，我市民政部門按照市政府部署和要求，全面開展了內(nèi)設(shè)機構(gòu)審批職能整合改革，市局成立了行政審批處，將原涉及多個處室（單位）的37項行政審批事項全部歸并集中至行政審批處，并整體進駐市行政服務(wù)中心。從而實現(xiàn)了民政審批事項“一個窗口受理、一個處室辦理、一個分管局長分管”，提高了行政審批工作程序的統(tǒng)一性和規(guī)范性，對于增強審批工作的服務(wù)意識和提高審批工作的服務(wù)質(zhì)量具有重要意義，同時也為轉(zhuǎn)變“重審批輕監(jiān)管”、“以批代管”等傾向，強化民政執(zhí)法監(jiān)管職能提供了體制條件。
（二）內(nèi)部決策管理機制進一步健全完善
近年來，市局加強內(nèi)部管理，內(nèi)部管理工作不斷規(guī)范。部門內(nèi)部決策機制不斷健全完善，內(nèi)部決策的科學化、民主化和制度化水平進一步提高。調(diào)研工作不斷受到重視，社情民意反映機制逐步健全，對于提高決策水平發(fā)揮了重要作用。決策運行程序不斷規(guī)范，制定出臺了《寧波市民政局黨委決策重大事項議事規(guī)則》、《寧波市民政局民政行政運行規(guī)范（試行）》、《寧波市民政局工作規(guī)則》等重要文件。決策跟蹤反饋機制逐步建立，對作出的重要決策和重大資金使用情況進行不定期的監(jiān)督檢查，及時掌握決策執(zhí)行情況，推動決策的貫徹落實。在相關(guān)重點工作領(lǐng)域如社區(qū)建設(shè)、居家養(yǎng)老服務(wù)以及公益金資助等中積極探索開展績效評估，科學了解決策成效，以便及時調(diào)整修正相關(guān)決策。內(nèi)部監(jiān)督制約機制的構(gòu)建上有了新的探索，2008年內(nèi)設(shè)機構(gòu)審批職能整合歸并改革，實現(xiàn)了局機關(guān)內(nèi)部行政審批與執(zhí)法監(jiān)管職能相對分離，建立起了“批管分離”體制，形成了審批與監(jiān)管相互銜接、相互制約的機制，加強了對審批權(quán)力行使過程的集中監(jiān)管。
（三）民政政策法規(guī)體系不斷健全完善
幾年來，我市充分利用寧波作為計劃單列市的條件，緊緊圍繞黨委政府的重點工作，不斷加強民政立法調(diào)研，建立了調(diào)研工作長效機制。通過調(diào)研，總結(jié)民政工作經(jīng)驗，發(fā)現(xiàn)民政工作中存在的問題，積極探索民政工作的新思路，推動民政
立法的開展。對于有上位法，但上位法操作性不強的，積極推動制定地方性的實施辦法；對于沒有上位法的，但實際工作已經(jīng)具備法規(guī)或規(guī)章制定條件的，則爭取創(chuàng)造性立法。2004年《寧波市最低生活保障辦法》出臺，2006年《寧波市醫(yī)療救助辦法》出臺；2007年《寧波市慈善事業(yè)促進條例》、《寧波市促進行業(yè)協(xié)會發(fā)展條例》、《寧波市養(yǎng)老機構(gòu)管理條例》等列入了市人大五年立法項目庫。此外，對于尚不具備立法條件的，則不斷探索規(guī)律，總結(jié)經(jīng)驗，將工作實踐逐步總結(jié)上升為規(guī)范性文件。2005年來，先后出臺了一系列民政行政規(guī)范性文件，為推進各項民政工作走上規(guī)范化、法制化的軌道奠定了重要基礎(chǔ)。
（四）民政行政執(zhí)法工作進一步推進
1.以殯葬執(zhí)法為重點的民政執(zhí)法隊伍基本建立。自1985年8月，成立寧波市殯葬管理所以來，各縣（市）以及鎮(zhèn)海區(qū)、北侖區(qū)、鄞州區(qū)等三個區(qū)都先后成立了殯葬管理所，海曙、江東、江北三區(qū)及所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道都配備了專職殯葬管理員，從而在全市形成了殯葬執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)。2005年7月，市殯葬管理所與市殯儀館分開，單獨設(shè)臵，從而在實現(xiàn)“管辦分離”的基礎(chǔ)上邁出了實質(zhì)性的步伐。局機關(guān)內(nèi)部自1997年開始推行執(zhí)法人員持證上崗制度，多年來，積極組織局本級以及各縣（市、區(qū)）民政部門行政執(zhí)法人員參加執(zhí)法培訓考核，規(guī)范執(zhí)法證件管理制度，一支以民間組織管理、殯葬管理以及
民政行政類別為主的行政執(zhí)法隊伍基本形成。
2.積極推行行政執(zhí)法責任制，理清執(zhí)法職權(quán)，明確執(zhí)法責任。從2006年開始，市局開展了進一步深化完善和全面推行行政執(zhí)法責任制工作，全面理清了市局正在執(zhí)行的法律、法規(guī)和規(guī)章以及現(xiàn)有的行政執(zhí)法職權(quán)，明確了執(zhí)法主體和執(zhí)法責任，規(guī)范了行政執(zhí)法流程，基本實現(xiàn)了執(zhí)法主體合法化、執(zhí)法行為規(guī)范化、執(zhí)法責任具體化。建立起了行政執(zhí)法目標管理考核制度，對各地民政部門以及局內(nèi)設(shè)或所屬行政執(zhí)法機構(gòu)行使執(zhí)法職權(quán)和履行法定義務(wù)的情況進行年度考核，從而加強了行政執(zhí)法的監(jiān)督和指導(dǎo)力度。建立了行政執(zhí)法過錯責任追究制度，做到過錯有追究，從而將執(zhí)法責任落到實處。通過執(zhí)法責任制推行，權(quán)責明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效的民政執(zhí)法體制框架基本建立，為全面提高民政執(zhí)法水平，推進民政部門依法行政奠定了堅實的法制基礎(chǔ)。
3.積極開展各類民政工作的規(guī)范化建設(shè)。為保證各項民政法律法規(guī)的正確執(zhí)行，提高民政工作規(guī)范化管理水平，近年來，民政部門積極開展各類規(guī)范化建設(shè)。自2005年以來，不斷推進婚姻登記規(guī)范化建設(shè)，積極開展窗口示范單位創(chuàng)建活動，推動婚姻登記服務(wù)依法開展；2007年，在全市范圍內(nèi)組織開展了以“規(guī)范管理、優(yōu)質(zhì)服務(wù)”為主題的基層低保工作規(guī)范化建設(shè)活動，狠抓基層低保管理服務(wù)質(zhì)量；2009年，開展了救助站規(guī)范化管理活動，積極推動流浪乞討人員救助工
作依法規(guī)范開展；與此同時，積極推進民政監(jiān)管執(zhí)法行為的規(guī)范化，制定出臺了《寧波市殯葬執(zhí)法工作暫行規(guī)范》、《寧波市民政系統(tǒng)規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)指導(dǎo)意見（試行）》。
二、當前法治民政建設(shè)中存在的問題
（一）民政政策法規(guī)建設(shè)尚不能完全適應(yīng)社會發(fā)展的需要。 近年來，民政政策法規(guī)建設(shè)方面雖然取得了一定成績，但是隨著社會發(fā)展變化，民政工作對象日益擴大，民政職能不斷拓展、延伸，民政工作的重心發(fā)生轉(zhuǎn)變，民政工作多元化、社會化特點不斷凸顯。與此相比，民政政策法規(guī)建設(shè)仍然滯后：第一，現(xiàn)行的70余部民政法律法規(guī)規(guī)章，以部門規(guī)章為主體，整體效力不高，影響了民政工作的地位和職能作用的發(fā)揮；第二，部分領(lǐng)域如慈善事業(yè)、養(yǎng)老事業(yè)、社區(qū)建設(shè)、福利企業(yè)管理等方面至今尚無全國統(tǒng)一的法規(guī)規(guī)章，在社會救助領(lǐng)域，尚無統(tǒng)一的社會救助法，從而導(dǎo)致在日常管理上缺乏統(tǒng)一性、穩(wěn)定性，職責定位不明，欠缺強有力的監(jiān)督管理手段；第三，部分法規(guī)嚴重滯后，如居委會組織法、社會團體登記管理條例、民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例、殯葬管理條例、地名管理條例等法律法規(guī)，已不適應(yīng)社會發(fā)展的需要，有的甚至與工作實際嚴重脫節(jié)，從而在工作實踐中造成兩難的尷尬處境；第四，部分法規(guī)規(guī)章的立法質(zhì)量不高，存在著法律規(guī)定過于原則或籠統(tǒng)、可操行性不強，職責界定不清，有禁止性規(guī)定無罰則、有權(quán)力規(guī)定無責任規(guī)定等問題，
從而嚴重影響了法律法規(guī)的執(zhí)行效力。
（二）民政執(zhí)法工作不能適應(yīng)社會事務(wù)管理的需要。
1.執(zhí)法意識淡化。長期以來由于傳統(tǒng)民政工作的邊緣性、分散性、臨時性等特點，導(dǎo)致民政部門領(lǐng)導(dǎo)干部習慣于采用行政手段來管理民政工作，執(zhí)法意識淡化。有些執(zhí)法人員在思想上存在畏難情緒，擔心因執(zhí)法不當而惹麻煩，從而對違法違規(guī)案件查處力度不大，造成民政部門行政執(zhí)法剛性不強。
2.執(zhí)法力量薄弱。長期以來民政部門編制短缺問題一直得不到徹底解決，執(zhí)法力量薄弱與執(zhí)法監(jiān)管需求之間的矛盾日益凸顯，突出表現(xiàn)在社會組織監(jiān)管領(lǐng)域，近年來，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，作為經(jīng)濟社會生活中的“第三部門”——社會組織迅猛發(fā)展，截止2008年底，我市登記的社會組織達10120個。社會組織在提供公共服務(wù)、反映利益訴求、增強行業(yè)自律方面發(fā)揮積極作用的同時，一些社會組織違法違規(guī)現(xiàn)象伴隨產(chǎn)生，操縱企業(yè)漲價、借評比亂收費、假慈善牟私利等不規(guī)范問題陸續(xù)出現(xiàn)；此外，大量社會組織未納入登記范圍，其活動基本游離于政府管理體制之外，暴露出管理薄弱、活動無序等突出問題，不僅影響了社會組織發(fā)展的正常秩序，也嚴重損害了社會組織管理的執(zhí)行力和公信力。
3.執(zhí)法體制不順。民政部門的很多工作由于牽涉面廣，如社會組織管理、殯葬執(zhí)法、地名執(zhí)法等等都牽涉到其他政府部門，在職責定位上與其他部門相互交叉，界限不明確，且民
政部門缺乏強有力的監(jiān)管執(zhí)法手段，使得執(zhí)法工作受到其他部門的牽制，需要依賴其他部門的協(xié)調(diào)配合才能完成，最終導(dǎo)致在實踐中民政執(zhí)法困難。在殯葬管理問題上，原有的殯葬管理體制中還存在著內(nèi)部業(yè)務(wù)處室與殯葬管理所之間職責界定不清的問題，也影響了殯葬執(zhí)法工作的有效開展。
4.缺乏專門的執(zhí)法機構(gòu)。民政部門的監(jiān)管執(zhí)法職權(quán)分散在相關(guān)業(yè)務(wù)處室和單位，與日常行政管理工作不分，此種“各自為政”的業(yè)務(wù)管理體制，一方面，使得民政部門的執(zhí)法力量分散，多頭執(zhí)法，無法形成統(tǒng)一的執(zhí)法隊伍，監(jiān)管執(zhí)法無法完全到位；另一方面，監(jiān)管執(zhí)法工作與日常行政管理工作不分，對民政事務(wù)的管理上存在著用行政管理手段代替監(jiān)管執(zhí)法的情況。
（三）民政部門內(nèi)部管理體制機制尚不能完全適應(yīng)法治建設(shè)的需要。
1.民政法制工作機構(gòu)建設(shè)滯后。目前，我市民政部門尚未設(shè)臵法制工作機構(gòu)，法制工作一般都由辦公室等綜合機構(gòu)承擔，且法制工作人員配備力量單薄，有的地方甚至沒有專職的法制工作人員。法制機構(gòu)建設(shè)的滯后與日益繁重的法治建設(shè)任務(wù)不相適應(yīng)，就市局而言，無論是在對內(nèi)的法制監(jiān)督、咨詢、指導(dǎo)，還是對下級民政部門法治建設(shè)的指導(dǎo)、培訓及檢查考核方面都顯得力不從心，直接導(dǎo)致法制工作處于被動應(yīng)付狀態(tài)，直接影響了民政系統(tǒng)整體法治建設(shè)的推進。
2.監(jiān)督制約機制有待進一步完善。完善的監(jiān)督制約機制是各項政策法規(guī)以及制度得以正確執(zhí)行的有效保證，同時也是防止權(quán)力腐敗的有效途徑。近年來，市局在構(gòu)建監(jiān)督制約機制方面進行了積極的探索，但是與法治民政要求相比仍然存在一定的差距，主要表現(xiàn)在：部門內(nèi)設(shè)處室之間的工作相對獨立、分散，相互制約性不夠；監(jiān)督工作的法制化程度不夠，制度不健全；監(jiān)督與制裁的銜接不夠緊湊，后者往往軟弱無力等。
三、加快推進法治民政建設(shè)的幾點建議
（一）在轉(zhuǎn)變認識上下功夫
首先，要將法治民政作為整個民政工作的一個理念，不斷強化法治觀念，切實在思想觀念上實現(xiàn)三個轉(zhuǎn)變：一是從公民義務(wù)本位和政府權(quán)力本位向公民權(quán)利本位和政府責任本位轉(zhuǎn)變；二是從依法治民、依法治事向依法治官、依法治權(quán)轉(zhuǎn)變；三是從片面強調(diào)公民責任向強化政府責任轉(zhuǎn)變。其次，為使法治民政成為整個民政工作的一種運行狀態(tài)，要將法治民政建設(shè)作為一項全局性、基礎(chǔ)性、系統(tǒng)性工程來建設(shè)，不僅要依靠民政法制工作機構(gòu)的大力推動，更需要民政系統(tǒng)所有民政干部的合力推動，要將法治民政建設(shè)融入各項民政業(yè)務(wù)工作中，融入各項內(nèi)部運行管理工作中，融入每個民政干部的日常行為之中。再次，法治民政建設(shè)不可能一蹴而就，它必將是一項長期的事業(yè)，隨著社會的發(fā)展、國家法治建設(shè)
的推進而不斷推進；同時法治民政的建設(shè)必須從實際出發(fā)，結(jié)合民政的實際情況，遵循法治建設(shè)的基本規(guī)律，穩(wěn)步向前推進。
（二）在提高立法質(zhì)量上下功夫
法學家指出，法治不僅意味著法律獲得普遍的服從，而且要求法律本身是“良法”，也即“良法之治”。因此，法治民政建設(shè)要在不斷健全完善民政政策法規(guī)體系、彌補立法空白的基礎(chǔ)上，更要不斷提高民政立法質(zhì)量。要找準立法定位，深入開展立法調(diào)研，全面、準確、客觀地了解情況，切實增強立法的現(xiàn)實性和針對性；要增強大局意識，要擯棄狹隘的部門本位主義，統(tǒng)籌考慮部門之間、城鄉(xiāng)、區(qū)域、經(jīng)濟與社會、人與自然的協(xié)調(diào)發(fā)展，增強立法的協(xié)調(diào)性、統(tǒng)一性；要堅持立足現(xiàn)實與著眼未來相結(jié)合，把立法決策與改革決策緊密結(jié)合起來，用法律規(guī)范引導(dǎo)、推進和保障改革的順利進行，體現(xiàn)改革創(chuàng)新精神；堅持以人為本，切實保證立法的公平性、合理性，要實現(xiàn)公共利益和公民合法權(quán)益在法律制度上的平衡；堅持權(quán)責一致原則，權(quán)力與責任要掛鉤、權(quán)力與利益要脫鉤，做到“用權(quán)受監(jiān)督、違法要追究、侵權(quán)要賠償，控權(quán)要到位、監(jiān)督要有力”；要提高立法技巧，堅持立法工作的原則，切實增強法律條文的準確性、規(guī)范性、可操作性。
（三）在提高民政執(zhí)法水平上下功夫
1.加強執(zhí)法保障。積極建議，努力爭取，通過增加人員編制
或合理調(diào)配等手段，進一步充實民政執(zhí)法力量；為民政執(zhí)法機構(gòu)配備執(zhí)法工具，提供充足的執(zhí)法經(jīng)費保障，從而為執(zhí)法工作的開展奠定物質(zhì)基礎(chǔ)。
2.探索改革執(zhí)法體制。在原有的殯葬執(zhí)法機構(gòu)基礎(chǔ)上，探索成立綜合性民政執(zhí)法機構(gòu)，組建專門的民政執(zhí)法隊伍。一方面，整合民政執(zhí)法力量，解決民政執(zhí)法力量分散的問題；另一方面，將執(zhí)法監(jiān)管工作與日常行政管理工作相分離，提高執(zhí)法工作的專業(yè)性、統(tǒng)一性和規(guī)范性。
3.增強執(zhí)法權(quán)威。在組建專門的民政執(zhí)法隊伍的基礎(chǔ)上，統(tǒng)一民政執(zhí)法人員的服裝和徽章，增強民政執(zhí)法人員的可識別性，提高民政執(zhí)法工作的權(quán)威性。
4.加強執(zhí)法監(jiān)管。嚴格執(zhí)行民政執(zhí)法公示制，全面推行民政執(zhí)法責任制，完善民政執(zhí)法考核評議制度，落實民政執(zhí)法過錯追究制度等一系列內(nèi)部監(jiān)督制度，全面貫徹“權(quán)責統(tǒng)一、依法有序、民主公開、客觀公正、有錯必究”的要求。建立健全上下銜接、內(nèi)外結(jié)合的民政執(zhí)法監(jiān)督體系，從源頭上預(yù)防和杜絕各種玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私枉法的違法亂紀行為。
（四）在改革完善系統(tǒng)內(nèi)的管理體制機制上下功夫
1.加強民政法制力量配備，努力推進民政法制工作機構(gòu)建設(shè)。我市各級民政部門要將加強民政法制工作力量的配備擺上議事日程，積極創(chuàng)造條件加強法制工作力量，一時無法增
加人員編制的，也要調(diào)整內(nèi)部人員崗位職責，盡量配備法制工作人員；同時要將法制工作機構(gòu)建設(shè)作為一項目標，努力爭取，逐步推進。在現(xiàn)有條件下，努力克服困難，充分發(fā)揮辦公室在推進法治建設(shè)方面的作用，加強法治民政建設(shè)的統(tǒng)籌規(guī)劃、組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督指導(dǎo)，逐步實現(xiàn)法制工作由“虛擬”向“實體”轉(zhuǎn)變，努力推進法治民政建設(shè)。
2.完善監(jiān)督制約機制。首先，積極探索管理機制改革，著力構(gòu)建部門內(nèi)部相互監(jiān)督、相互制約的工作機制，形成權(quán)責一致、分工合理、決策科學、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制。其次，不斷改變監(jiān)督方式，變被動監(jiān)督為主動監(jiān)督，變泛泛監(jiān)督為重點監(jiān)督，變事后監(jiān)督為事前監(jiān)督、事中監(jiān)督，把監(jiān)督的重點放在事前監(jiān)督上，將三種監(jiān)督方式有機結(jié)合起來，并貫穿于整個監(jiān)督機制過程中。再次，進一步規(guī)范監(jiān)督工作的運行程序，對監(jiān)督的程序做出明確具體的規(guī)定，并加強監(jiān)督與懲治的銜接，不斷提高監(jiān)督的實效。最后，進一步推進政務(wù)公開制，認真貫徹執(zhí)行《信息公開條例》，不斷擴大公開的內(nèi)容，豐富公開的形式，拓展公開的渠道，努力推進政務(wù)公開向深層次發(fā)展。
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