論城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資模式創(chuàng)新
摘 要：城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資模式創(chuàng)新是籌集巨額建設(shè)資金的必由之路。本論文通過明確當(dāng)前城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的任務(wù)，分析我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資中存在的三個(gè)問題，提出城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資模式創(chuàng)新的五項(xiàng)對策措施。
關(guān)鍵詞：城市基礎(chǔ)設(shè)施；建設(shè)；投融資模式；創(chuàng)新
中圖分類號：F293 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1008-4428（2013）10-91 -02
一、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)當(dāng)前的重點(diǎn)任務(wù)與重要作用
（一）重點(diǎn)任務(wù)
2013年9月國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見》，明確了當(dāng)前加快城市基礎(chǔ)設(shè)施升級改造的六大重點(diǎn)任務(wù)：1、加強(qiáng)城市供水、污水、雨水、燃?xì)�、供熱、通信等各類地下管網(wǎng)建設(shè)和改造。2、加強(qiáng)城市排水防澇防洪設(shè)施建設(shè)，解決城市積水內(nèi)澇問題。3、加強(qiáng)城市污水和生活垃圾處理設(shè)施建設(shè)。4、加強(qiáng)城市道路交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。5、加強(qiáng)城市電網(wǎng)建設(shè)。6、加強(qiáng)生態(tài)園林建設(shè)，提升城市綠地蓄洪排澇、補(bǔ)充地下水等功能。
（二）重要作用
國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見》，是一項(xiàng)利國利民的重要舉措。它的重要作用表現(xiàn)在三個(gè)方面。1、能統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)增長、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)體制的深化改革、通過狠抓城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)，有效地促進(jìn)人民生活質(zhì)量的改善和提高全國人民的生活水平，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康穩(wěn)定的發(fā)展。2、六大任務(wù)關(guān)系到增強(qiáng)城市綜合承載能力，強(qiáng)化城市減災(zāi)防災(zāi)功能，完善城市排水防澇體系、建成國家規(guī)定的防洪標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)全國所有城市污水集中處理、城市污水處理率達(dá)到85%，生活垃圾無害化處理率達(dá)到90%左右，污水處理設(shè)施再生水利用率達(dá)到20%以上。通過積極發(fā)展大容量地面公共交通，全國軌道交通新增運(yùn)營里程1000公里。大幅度提升城市路網(wǎng)的銜接連通和可達(dá)性，便捷度。盡快完成城市橋梁安全檢測和加固改造，保障車輛和行人安全，保護(hù)人民的生命財(cái)產(chǎn)安全。全國城市道路通行以人為本，保障人民步行權(quán)利，重視加強(qiáng)行人過街，自行車專用道路和停放設(shè)施建設(shè)，有效緩解城市通行難和擁堵狀況。完成這些任務(wù)作用很大，起到造福廣大群眾，提高以人為核心的新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量。3、能拉動(dòng)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，增加有效投資和擴(kuò)大消費(fèi)，增加就業(yè)，促進(jìn)城市節(jié)能減排，提高城市生態(tài)修復(fù)水平和空氣質(zhì)量。城市化進(jìn)程加快，更推動(dòng)人們出行方式的轉(zhuǎn)變和發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。是利在當(dāng)代，惠及子孫后代的親民、利民、愛民的偉大工程。
二 城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資中存在問題
（一）投資主體單一，后續(xù)資金乏力
我國大多數(shù)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資渠道主要是政府稅收和政府向銀行的貸款。由于政府稅源受到當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)規(guī)模的制約，不能盲目擴(kuò)大；政府向銀行的貸款必須到期償還，所以受到嚴(yán)重限制。傳統(tǒng)的投融資渠道十分不暢，后續(xù)資金嚴(yán)重匱乏，無法滿足基礎(chǔ)設(shè)施升級改造，加快城市建設(shè)的需要。
（二）資金缺口嚴(yán)重，融資能力較差
城市基礎(chǔ)設(shè)施是國家繁榮、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人民幸福的基礎(chǔ)，是經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的必要前提。良好的投資環(huán)境、生態(tài)環(huán)境依賴于城市基礎(chǔ)設(shè)施的超前建設(shè)。但城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)適應(yīng)不了城市化進(jìn)程的新需求，缺口巨大。根據(jù)國家第十一個(gè)五年計(jì)劃規(guī)劃綱要，城市化率達(dá)到47%，與十五計(jì)劃相比，全國新增城鎮(zhèn)人口7700余萬人。每增1個(gè)城市人口，投入城基資金至少要3萬元。經(jīng)測算，五年相應(yīng)增加城基設(shè)施建設(shè)投資達(dá)2.31萬億元，平均每年投資需求4620億元。再加上原有城市人口提升生活品位和生活質(zhì)量的要求，則城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資需求的總量更加巨大。而今年國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見》，明確要投入巨額資金，完成“十二五”期間城建升級改造六大任務(wù)。鑒于基礎(chǔ)設(shè)施普遍既具有公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品的特征，還具有巨大的外部效應(yīng)和規(guī)模報(bào)酬遞增等特征，因而它的市場化投融資能力較差。其因素包括：1、投資規(guī)模大，沉淀成本高，建設(shè)周期長。商業(yè)銀行的貸款一般是短期的流動(dòng)資金貸款，難以支撐長期穩(wěn)定的資金需求。2、設(shè)施本身盈利能力相對較弱，投資回收期長，現(xiàn)金流入“前低后高”，短期收益較低。所以被商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)拒之門外。3、某些基礎(chǔ)設(shè)施的正外部性較大，且不容易內(nèi)部化。表現(xiàn)在某些公共基礎(chǔ)設(shè)施無法界定收益對象的時(shí)候，投資者收益難以保證，造成商業(yè)金融、社會(huì)資本、民間資金不敢介入。
（三）管理存在問題，體制需要改革
建設(shè)管理存在三個(gè)問題：一是以政府投資預(yù)算管理為主，預(yù)算的約束性差；二是市政設(shè)施建設(shè)工程質(zhì)量局部存在問題，影響使用壽命和投資效益；三是大量公共基礎(chǔ)設(shè)施存在重復(fù)建設(shè)，造成資源浪費(fèi)和回報(bào)率低，加劇了政府的投融資壓力。上述三個(gè)因素反映城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理體制和投融資機(jī)制不適應(yīng)市場機(jī)制和缺乏市場化運(yùn)作的基本條件。國務(wù)院印發(fā)的《意見》指出，加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，管理體制和運(yùn)營機(jī)制方面要做到： 1、切實(shí)加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃的.科學(xué)性、權(quán)威性和嚴(yán)肅性，堅(jiān)持先地下、后地上，提高建設(shè)質(zhì)量、運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)和管理水平。2、要深化投融資體制改革，在確保政府投入的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮市場機(jī)制作用，吸引民間資本參與經(jīng)營性項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營，改善城市人居生態(tài)環(huán)境，保障城市運(yùn)行安全。
三 、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資模式創(chuàng)新的對策措施
（一）進(jìn)一步創(chuàng)新組建城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資平臺，統(tǒng)籌管理財(cái)政性建設(shè)資金
在國務(wù)院印發(fā)的《意見》中，強(qiáng)調(diào)各級政府的責(zé)任，中央政府有關(guān)部門要加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，完善投融資平臺統(tǒng)籌管理的法規(guī)政策，確保六大城建升級改造任務(wù)落到實(shí)處。省級政府要加大監(jiān)督，指導(dǎo)和協(xié)調(diào)力度，結(jié)合已有規(guī)劃和各地實(shí)際，出臺具體政策措施并狠抓落實(shí)。各個(gè)城市政府則要切實(shí)履行職責(zé)，科學(xué)確定項(xiàng)目規(guī)模和投資需求，抓好項(xiàng)目落實(shí)，接受社會(huì)監(jiān)督，使投融資平臺在城建升級改造中切實(shí)發(fā)揮好應(yīng)有的作用。
（二）盤活全國城市基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)存量，為城建升級改造六大任務(wù)補(bǔ)充資金 在國際上，基礎(chǔ)設(shè)施投融資租賃是僅次于銀行信貸的第二大融資模式，它可以集金融、貿(mào)易、服務(wù)于一體。它有利于拓寬城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌集項(xiàng)目資金的渠道，緩解國家城建資金結(jié)構(gòu)性矛盾，降低地方投融資平臺的負(fù)債率，有效防范地方投融資平臺的風(fēng)險(xiǎn)。地方投融資平臺憑借自身擁有大量建設(shè)完成的存量基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，通過租賃公司融資業(yè)務(wù)，使資產(chǎn)流轉(zhuǎn)運(yùn)營產(chǎn)生部分增值收益，達(dá)到盤活存量資產(chǎn)，提高資金使用效率，籌措更多城建資金用于新的建設(shè)項(xiàng)目。
（三）采用國際通行的基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)權(quán)益證券化，配以相應(yīng)的信用擔(dān)保和增信措施，使其在金融市場上能出售和流通，從而為城建項(xiàng)目籌劃到巨額資金。例如ABS（基礎(chǔ)設(shè)施權(quán)益證券）是國外一種常見的融資方式，以目標(biāo)項(xiàng)目所擁有的資產(chǎn)為基礎(chǔ)，以該項(xiàng)目資產(chǎn)的未來收益為保證，通過國際資本市場上發(fā)行債券來籌集城建資金。
（四）針對我國國情大膽探索適合中國特色的城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投融資模式的創(chuàng)新
1、利用城市土地融資
我國政府搭建的基礎(chǔ)設(shè)施投融資平臺，對土地一級市場具有壟斷能力。通過實(shí)行土地儲(chǔ)備制度，利用土地的出讓和批租、土地置換、土地招商等形式，為我國城建六大任務(wù)籌集數(shù)目巨大的資金。在運(yùn)作過程中，政府投融資平臺根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，有計(jì)劃地控制城市土地的供應(yīng)總量，達(dá)到調(diào)控土地出讓和批租價(jià)格，實(shí)現(xiàn)土地收益最大化。
2、利用中票、債券和短期融資券，提高資本市場運(yùn)作能力
國家通過發(fā)行債券、中票、短期融資券，如常州的城建08債券、常州的城建11債券等，提高資本市場的運(yùn)作能力，進(jìn)一步規(guī)范政府擔(dān)保行為，提高地方政府債券的透明度，這樣可以廣泛地用于城市建設(shè)資金的籌劃。
3、發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)基金，吸引社會(huì)閑散資金
吸引民間資本，允許民營資本參與經(jīng)營性城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，使政府集中更多財(cái)力進(jìn)行非營利性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)。
4、利用PP1、PPP等運(yùn)營方式推動(dòng)我國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)
所謂PP1是指利用私人資金提供公共設(shè)施事業(yè)。所謂PPP則是“公私合伙制”的簡稱。前一模式，私營企業(yè)和私有機(jī)構(gòu)利用自己擁有的資金、人員、設(shè)備技術(shù)和管理能力等優(yōu)勢，主動(dòng)參與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的開發(fā)建設(shè)與經(jīng)營，他們獲利是從政府方或接受服務(wù)方收取費(fèi)用的方式達(dá)到。后一模式，是政府的合作機(jī)制與私人分擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，共享項(xiàng)目收益。特點(diǎn)是充分發(fā)揮公私雙方各自的優(yōu)勢，節(jié)約整個(gè)項(xiàng)目的建設(shè)經(jīng)營成本，提高公共服務(wù)的質(zhì)量。
5、通過債權(quán)計(jì)劃和股權(quán)計(jì)劃，吸引保險(xiǎn)資金投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)
在2009年我國保監(jiān)會(huì)發(fā)布《基礎(chǔ)設(shè)施債權(quán)投資計(jì)劃產(chǎn)品設(shè)立指引》，這就為保險(xiǎn)資金進(jìn)軍基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域敞開了融資通道。各地可以充分利用該項(xiàng)政策積極地吸引保險(xiǎn)資金，對于優(yōu)化資產(chǎn)收益分配，提高宏觀金融配置效率將起到很大的作用。
四 結(jié)束語
綜上所述，我國高速發(fā)展的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)事業(yè)，倒逼城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)積極大膽地探索投融資模式的創(chuàng)新。而投融資模式的進(jìn)一步創(chuàng)新，又為我國當(dāng)前城建六大重點(diǎn)任務(wù)的完成提供巨額資金保障。我們滿懷信心地為之奮斗。
參考文獻(xiàn)：
[1]國務(wù)院.關(guān)于加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見[N].常州日報(bào)，2013，9.17B3版.
作者簡介：
周黎悅，女，江蘇常州人，常州市城市建設(shè)（集團(tuán)）有限公司計(jì)財(cái)部會(huì)計(jì)師。
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