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長三角城市群規(guī)劃出爐:能否突破“諸侯經(jīng)濟(jì)”、“同門競爭”?
“長三角城市群”的提法最早要追溯到1982年。盡管早已自然生長成東部沿海地區(qū)的“老大哥”，但直到今年6月初中央正式發(fā)布《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》（下稱“《規(guī)劃》”），這才第一次從國家戰(zhàn)略布局的高度清晰定調(diào)：“到2030年，全面建成具有全球影響力的世界級(jí)城市群�！� 相比國內(nèi)的成渝城市群和長江中游城市群，這個(gè)承載著最大經(jīng)濟(jì)量能的城市群反而成了長江經(jīng)濟(jì)帶上最后一個(gè)落地的區(qū)域規(guī)劃。 這當(dāng)然可以被視作壓軸大戲，但也有觀點(diǎn)認(rèn)為，姍姍來遲隱隱折射出長三角城市間歷來復(fù)雜敏感的利益格局。 告別“諸侯經(jīng)濟(jì)”： 上海要確立“心臟”作用 對(duì)這份《規(guī)劃》，上海的反應(yīng)是很迅速的。6月20日，上海市政府常務(wù)會(huì)議審議通過的《上海虹橋商務(wù)區(qū)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》中，就提出“要抓住長三角城市群發(fā)展機(jī)遇，加快國際性綜合交通樞紐建設(shè)”。 盡管國家戰(zhàn)略層面并沒有直接把“大虹橋”寫入《規(guī)劃》，但無論是區(qū)位特征還是上海此前公布的功能定位，這個(gè)聚集了長三角密集交通網(wǎng)的樞紐都被視作驅(qū)動(dòng)整個(gè)地區(qū)資源配置的“超級(jí)大腦”。 根據(jù)《中國經(jīng)濟(jì)周刊》的了解，輻射整片長三角腹地的“大虹橋”早已被上海市政府寫入最高級(jí)別的戰(zhàn)略安排，近30年唯一可堪媲美的還是25年前的陸家嘴開發(fā)。而當(dāng)浦江對(duì)岸的陸家嘴已經(jīng)成為覆蓋全國乃至整個(gè)遠(yuǎn)東的金融中心，上海的下一個(gè)超級(jí)CBD毫無爭議地被設(shè)定為“大虹橋”。 從時(shí)間節(jié)點(diǎn)上觀察，上海的“焦急”程度還要超過中央�！按蠛鐦颉北灰笤�2020年前就“打造成為服務(wù)長三角、面向全國和全球的一流商務(wù)區(qū)”，而這和中央整盤長三角大棋中對(duì)上海的期許關(guān)系密切。 《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者注意到，從當(dāng)前發(fā)達(dá)國家世界級(jí)城市群的城市體系看，大多呈現(xiàn)出“金字塔”形，也就是“一個(gè)世界級(jí)核心城市――若干區(qū)域性中心城市――一定數(shù)量的一般城市――數(shù)量較多的小城鎮(zhèn)”這樣的驅(qū)動(dòng)模型。 和這些世界級(jí)城市群一樣，中央也在《規(guī)劃》中明確賦予了上海絕對(duì)的中心地位，確立上海要成為世界級(jí)城市群的核心城市，提升其作為“全球城市”的功能，上海承擔(dān)著帶領(lǐng)和輻射長三角參與世界城市競爭的未來使命。長三角城市群想要真正躋身世界六大城市群，上海至關(guān)重要。 “告別‘諸侯經(jīng)濟(jì)’肯定是中央的戰(zhàn)略指導(dǎo)，因?yàn)椴徽撃囊粋�(gè)世界級(jí)城市群，都有一個(gè)絕對(duì)中心地位的大都會(huì)起到‘心臟’作用，當(dāng)年浦東開發(fā)的時(shí)候，浙江一些城市如嘉興曾因?yàn)閾?dān)心上海強(qiáng)大的聚集效應(yīng)影響本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展而采取回避策略，蘇州、無錫主動(dòng)采取錯(cuò)位分工與上海經(jīng)濟(jì)對(duì)接，現(xiàn)在，嘉興雖然區(qū)位優(yōu)勢與蘇州不相上下，但經(jīng)濟(jì)地位早就不能相提并論了。”上海本地高校一位長期研究都市圈的人士對(duì)《中國經(jīng)濟(jì)周刊》分析。 然而，上海在區(qū)域內(nèi)的現(xiàn)實(shí)情況并非如此理想，它與周邊城市的競爭優(yōu)勢差距并沒有像其他全球城市那樣大�！疤K州、杭州作為上海兩翼最大經(jīng)濟(jì)體量的城市，一直提出和上海錯(cuò)位競爭，但實(shí)際上，這么多年來，無論是先進(jìn)制造業(yè)還是現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的招商方面和上海暗戰(zhàn)不斷，常常上海一個(gè)項(xiàng)目剛談到一半，就被隔壁城市以稅收和政策的靈活性以及較低的成本挖走�！鄙鲜鋈耸窟@樣坦言。 上海統(tǒng)計(jì)局5月剛剛更新的數(shù)據(jù)則顯示，上海工業(yè)領(lǐng)域正繼續(xù)面臨較大下行壓力，總產(chǎn)值同比下降5.1%，其中老牌的汽車制造業(yè)下降了9.7%，而杭州、蘇州這項(xiàng)數(shù)值都是正值。不止一家評(píng)論認(rèn)為，發(fā)展“大虹橋”不僅是輻射長三角需要，更是上海未來數(shù)年自身經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)的引擎。 資料來源：國家發(fā)改委《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》編輯制圖：《中國經(jīng)濟(jì)周刊》采制中心 慘烈的同門競爭： 長三角產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相似度連年上升 除了“龍頭”上海還需要開足馬力提高自身的經(jīng)濟(jì)活力外，目前長三角城市群其他城市間也存在著布局分工上的不明晰，導(dǎo)致了慘烈的同門競爭。記者了解到，由于整個(gè)區(qū)域仍然處于工業(yè)化的過程，每個(gè)城市幾乎無一例外地把加快工業(yè)發(fā)展當(dāng)作本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展和提升城市地位的主要路徑，各個(gè)城市為了做大GDP總量，都把主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)放在電子信息、石油化工、汽車及汽車零件、醫(yī)藥等大容量的制造業(yè)上，造成了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上的高度相同。 而“千城一面”背后隱藏的政府發(fā)展邏輯，更體現(xiàn)在商業(yè)地產(chǎn)的爆棚上�！吨袊�(jīng)濟(jì)周刊》記者曾漫游長三角，最大的感受是各地新城叢立，同一梯隊(duì)里的每座城市面貌都驚人相似。前幾年的一項(xiàng)數(shù)據(jù)顯示，為了快速彌補(bǔ)土地財(cái)政的虧空，在城市綜合體的建設(shè)上，長三角各城市管理層都競踩油門，比如南京在售及正建的城市綜合體超過了50處，杭州就提出將建成100個(gè)城市綜合體。 中國社科院財(cái)經(jīng)研究院課題組曾有一組數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，2004年之后，長三角整體的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相似度系數(shù)均值連續(xù)7年上升，2010年達(dá)到0.795，而上海與江蘇、江蘇與浙江的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相似度更高，近年來分別保持在0.9和0.85左右。安徽與江蘇、浙江的相似度系數(shù)也在這幾年快速上升，目前已經(jīng)達(dá)到0.8以上。 《規(guī)劃》也將這一點(diǎn)作為長三角城市群現(xiàn)存突出矛盾之一，稱“城市間分工協(xié)作不夠，低水平同質(zhì)化競爭嚴(yán)重，第一文庫網(wǎng)城市群一體化發(fā)展的體制機(jī)制有待進(jìn)一步完善”。雖然產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化在一定程度上有利于發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)，但從世界級(jí)別的城市群案例看，內(nèi)部大多具有高度分工和合作的生態(tài)。 長期的分工模糊使得長三角城市群這個(gè)中國傳統(tǒng)意義上的“富人俱樂部”，發(fā)展質(zhì)量并不算高。記者對(duì)比發(fā)現(xiàn)，其人均生產(chǎn)總值、地均生產(chǎn)總值等反映效率和效益的指標(biāo)與其他世界級(jí)城市群相比還存在差距，長三角城市群面積僅次于北美五大湖城市群，GDP卻排名倒數(shù)第二，略高于英國中南部城市群，人均GDP與五大湖城市群相差近5倍，地均GDP更是與世界最高的日本太平洋沿岸城市群相差近10倍。 協(xié)調(diào)機(jī)制是“老大難” 同門競爭的本質(zhì)還反映出長期以來困擾著這片經(jīng)濟(jì)沃土的難題。早在多年前，珠三角經(jīng)濟(jì)圈從經(jīng)濟(jì)總量上還超過長三角的時(shí)代開始，長三角就因?yàn)榈乜缍嗍∈卸a(chǎn)生了利益協(xié)調(diào)方面的頑疾，這一點(diǎn)是同屬一省之內(nèi)的珠三角所不必面對(duì)的。 記者聽到的一種觀點(diǎn)認(rèn)為，正因?yàn)殚L三角“圓桌”上坐著的負(fù)責(zé)人彼此行政級(jí)別不同，和珠三角比，長三角城市群的規(guī)劃設(shè)置一直是落后的，其實(shí)城市群規(guī)劃是僅次于法律的第二法則， 是協(xié)調(diào)區(qū)內(nèi)城市共同發(fā)展的行為準(zhǔn)則，但在長三角落地并不容易，過去長三角城市群長期沒有一個(gè)完整的區(qū)域規(guī)劃，現(xiàn)在《規(guī)劃》出臺(tái)才有望對(duì)長三角城市群政府協(xié)調(diào)政策產(chǎn)生普遍約束力。 事實(shí)上，長三角城市群政府間的協(xié)調(diào)機(jī)制并不是新生事物，但常年來的實(shí)際功效時(shí)有爭議。據(jù)悉，在《規(guī)劃》落地以前，長三角城市群政府協(xié)調(diào)機(jī)制主要依靠三個(gè)層面：第一個(gè)層面為副省（市）長級(jí)別的“滬蘇浙經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展座談會(huì)”，每年舉行一次，確定三省市合作的大政方針，但是不止一位經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為這避免不了“臺(tái)上握手”的聯(lián)誼之嫌，沒有確立正式的具有一定行政權(quán)力的組織。 相對(duì)比較務(wù)實(shí)的是第二個(gè)層面，市長級(jí)別的“長江三角洲城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)”�！吨袊�(jīng)濟(jì)周刊》曾親身參與過這個(gè)已有20年歷史的協(xié)調(diào)會(huì)，去年包容的城市已有30城，課題主要貫徹落實(shí)滬蘇浙經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展座談會(huì)的精神。 第三個(gè)層面則是長三角各城市政府部門之間的協(xié)調(diào)會(huì)，該層面包括交通、科技、旅游、 金融等30多個(gè)專業(yè)部門建立對(duì)口聯(lián)系協(xié)調(diào)機(jī)制。 一個(gè)細(xì)節(jié)或許可以說明長三角城市之間微妙的關(guān)系。長三角城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)從2003年吸納臺(tái)州以后，就一直保持在“15+1”的模式，盡管期間擴(kuò)容呼聲不斷，年年有城市列席，但7年間再未改變過長三角俱樂部16城市的格局，直到2010年才開始加速，這個(gè)市長內(nèi)部會(huì)議增長了6座覆蓋城市，彼時(shí)區(qū)域一體化發(fā)展才有一些積極進(jìn)展。 此后，這個(gè)數(shù)字還在不斷攀升，到2015年已經(jīng)達(dá)到了30城，盡管存在長期以來的競爭弊端，但一體化仍是大勢所趨。該協(xié)調(diào)會(huì)辦公室主任胡雅龍就曾對(duì)記者表示，長三角城市群要在國內(nèi)、國際競爭中保持領(lǐng)先地位和優(yōu)勢，僅靠一兩個(gè)城市的強(qiáng)大是不夠的，需要的是區(qū)域內(nèi)城市的共同推進(jìn)和均衡發(fā)展。 不過，即使如此，這個(gè)協(xié)調(diào)會(huì)的實(shí)際意義被認(rèn)為還有待觀察。以行政區(qū)劃為溝壑的城市間、地區(qū)間是否存在惡性競爭？各級(jí)政府各自為政是不是造成重復(fù)建設(shè)？整體上的發(fā)展有沒有無序和短視的問題？一些專題合作呼聲很高，但一涉及地方利益就剎車的困境也亟待破解。 《規(guī)劃》也高度重視這個(gè)“老大難”問題，提出了諸如研究設(shè)立長三角城市群一體化發(fā)展投資基金、建立地區(qū)間橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制、建立合理的稅收利益共享和征管協(xié)調(diào)機(jī)制等干貨，究竟能不能奏效，尚待時(shí)間檢驗(yàn)。 長江三角洲城市群 長三角城市群在上海市、江蘇省、浙江省、安徽省范圍內(nèi)，由以上海為核心、聯(lián)系緊密的多個(gè)城市組成，主要分布于國家“兩橫三縱”城市化格局的優(yōu)化開發(fā)和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域。規(guī)劃范圍包括：上海市，江蘇省的南京、無錫、常州、蘇州、南通、鹽城、揚(yáng)州、鎮(zhèn)江、泰州，浙江省的杭州、寧波、嘉興、湖州、紹興、金華、舟山、臺(tái)州，安徽省的合肥、蕪湖、馬鞍山、銅陵、安慶、滁州、池州、宣城等 26 市，國土面積 21.17 萬平方公里，2014 年地區(qū)生產(chǎn)總值12.67 萬億元，總?cè)丝?1.5 億人，分別約占全國的 2.2%、18.5%、11.0%。 資料來源：國家發(fā)改委《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》 編輯制圖：《中國經(jīng)濟(jì)周刊》采制中心
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