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從機構(gòu)監(jiān)管到功能監(jiān)管的中國金融法制發(fā)展路徑
摘 要：近年來，我國金融業(yè)得到快速發(fā)展，金融監(jiān)管模式作為金融業(yè)健康發(fā)展的基礎和保障也日益受到關(guān)注。在分業(yè)經(jīng)營的管理體制下，我國實行的是機構(gòu)性金融監(jiān)管模式。而實踐中，混業(yè)經(jīng)營卻成為一種不可阻擋的趨勢，機構(gòu)性金融監(jiān)管的問題不斷凸顯。因此，從我國金融創(chuàng)新背景下機構(gòu)性金融監(jiān)管出現(xiàn)的問題著手，引出功能性金融監(jiān)管的優(yōu)越性，再從金融業(yè)的混業(yè)經(jīng)營、金融法律制度的變革以及金融人士的培養(yǎng)三個方面對我國實現(xiàn)功能性金融監(jiān)管模式的條件進行闡述。
關(guān)鍵詞：金融監(jiān)管；機構(gòu)監(jiān)管；功能監(jiān)管；發(fā)展路徑
中圖分類號：D92 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）20-0265-02
我國金融體制和金融監(jiān)管制度的形成與發(fā)展，經(jīng)歷了幾十年的演變，演變過程大致經(jīng)過了計劃經(jīng)濟時期、中國人民銀行統(tǒng)一監(jiān)管時期和機構(gòu)監(jiān)管時期這三個階段。但是我國現(xiàn)行的機構(gòu)性金融監(jiān)管模式在實踐中存在著一定問題，功能性金融監(jiān)管逐漸進入公眾視野。
一、金融創(chuàng)新背景下我國金融機構(gòu)監(jiān)管出現(xiàn)的問題
機構(gòu)性金融監(jiān)管模式的存在有其合理性，具體表現(xiàn)為以下兩個條件：第一，證券、保險和銀行的業(yè)務具有明顯的區(qū)別，在監(jiān)管方面也理應得到不同的對待；第二，證券、保險和銀行實行嚴格的分業(yè)經(jīng)營。只有這兩個條件存在，機構(gòu)性金融監(jiān)管才能很好地發(fā)揮作用，這時的金融產(chǎn)品是“你是你，我是我”。我www.szmdbiao.com國在建立金融體系的過程中，證券、保險和銀行等業(yè)務存在明顯不同，對各個金融機構(gòu)的監(jiān)管也是“分門別類”進行的，因此我國實行了機構(gòu)性金融監(jiān)管。但隨著金融創(chuàng)新浪潮的推動，金融功能實現(xiàn)的方式出現(xiàn)變化，金融產(chǎn)品的功能更是“你中有我，我中有你”。金融機構(gòu)的金融功能在金融創(chuàng)新浪潮的沖擊下，處于變化之中，金融機構(gòu)性監(jiān)管開始出現(xiàn)問題。
第一，金融監(jiān)管領(lǐng)域出現(xiàn)監(jiān)管真空或監(jiān)管重復�！皺C構(gòu)模式”監(jiān)管強調(diào)的是每一種類型的金融機構(gòu)都能夠在與它存在明確對應關(guān)系的金融監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管下進行金融活動。這種監(jiān)管策略形式上保證了每一個被監(jiān)管對象得到了監(jiān)管，防止了監(jiān)管漏洞的出現(xiàn)。但是在現(xiàn)實的金融交易中，尤其是在金融創(chuàng)新的大背景下，各個金融機構(gòu)之間的業(yè)務界限日益模糊，跨行業(yè)的金融創(chuàng)新產(chǎn)品層出不窮。傳統(tǒng)的做法已不能保證對這些金融創(chuàng)新產(chǎn)品進行有力監(jiān)管。同時，實踐中金融創(chuàng)新產(chǎn)品的交叉現(xiàn)象使得各個金融監(jiān)管機構(gòu)難以共同參與、協(xié)商。如果某一個金融創(chuàng)新產(chǎn)品發(fā)展態(tài)勢較好，那各監(jiān)管部門對其監(jiān)管的狀態(tài)很有可能從互相推諉轉(zhuǎn)變?yōu)闋幭瓤趾�，對該金融�?chuàng)新產(chǎn)品的監(jiān)管則由監(jiān)管真空轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)管重復。
第二，金融監(jiān)管的風險由局限于各個行業(yè)趨向于整個金融業(yè)。在分業(yè)經(jīng)營的條件下，各個金融機構(gòu)之間不存在業(yè)務交叉的關(guān)系，金融風險一般局限于各個行業(yè)內(nèi)部。但在金融創(chuàng)新產(chǎn)品浪潮的推動下，金融業(yè)逐漸走向混業(yè)經(jīng)營，金融風險伴隨金融業(yè)務的跨行業(yè)經(jīng)營而潛伏在不同的金融行業(yè)之間。一旦這種新型的金融產(chǎn)品發(fā)生風險，傳統(tǒng)的監(jiān)管模式并不能建立有效的應對機制。這種情況極易誘發(fā)多個金融行業(yè)的風險，進而引發(fā)整個金融領(lǐng)域的風險。
第三，機構(gòu)監(jiān)管會阻礙金融創(chuàng)新的發(fā)展。在傳統(tǒng)的機構(gòu)監(jiān)管模式下，監(jiān)管機構(gòu)無法對跨行業(yè)的金融創(chuàng)新產(chǎn)品實施有效的監(jiān)管。金融創(chuàng)新產(chǎn)品作為金融業(yè)務領(lǐng)域的新生事物，它的成長、發(fā)展必定會遭遇到現(xiàn)有力量的束縛。同時，金融監(jiān)管者主觀上厭惡風險，具有規(guī)避風險和責任的本性。在這種情況下，金融監(jiān)管機構(gòu)的管理層大多會通過行政手段來限制金融創(chuàng)新產(chǎn)品的發(fā)展。
第四，機構(gòu)監(jiān)管模式落后于我國的金融實踐，易引發(fā)金融機構(gòu)的道德風險。在金融創(chuàng)新產(chǎn)品日益涌現(xiàn)，金融監(jiān)管卻沒有與之相適應時，金融機構(gòu)為追求自身利益的最大化，就會利用現(xiàn)有監(jiān)管機構(gòu)的漏洞實施損人利己的行為，增加金融機構(gòu)的道德風險。面對一種金融創(chuàng)新產(chǎn)品，原有的法律法規(guī)并沒有對金融機構(gòu)的各種義務作出明確規(guī)定；出現(xiàn)問題時，金融機構(gòu)也能夠以法律沒有規(guī)定，甚至是自己也不清楚為借口來推脫責任。這種落后的金融監(jiān)管模式會加大金融機構(gòu)的道德風險，使得金融系統(tǒng)的風險也隨之加大。
二、功能性金融監(jiān)管的優(yōu)越性
針對金融觀點的缺陷，哈佛大學教授羅伯特·莫頓（Robert C·Medon）和滋維·博迪（Zvi·Bodie）于1993年提出功能觀點（functional perspective）。他們認為，金融機構(gòu)的變化大于金融功能的變化，從金融功能的角度建立金融體系更能應對未來金融發(fā)展的趨勢。與機構(gòu)性金融監(jiān)管相比，功能性金融監(jiān)管具有以下優(yōu)勢：
第一，功能性金融監(jiān)管能夠防止金融監(jiān)管“真空”和監(jiān)管重復。功能性監(jiān)管關(guān)注的是金融產(chǎn)品所實現(xiàn)的基本功能，并以此為依據(jù)確定相應的監(jiān)管機構(gòu)和監(jiān)管規(guī)則，從而有效地解決金融創(chuàng)新產(chǎn)品的監(jiān)管歸屬問題。按照哈佛大學羅伯特·莫頓（Robert C·Medon）和滋維·博迪（Zvi·Bodie）的觀點，金融體系的基本功能的變化幅度和速度是遠遠小于金融機構(gòu)的變化幅度和速度的。所以，在這種情況下，按照金融體系的基本功能建立的功能性監(jiān)管模式下的各項監(jiān)管政策和監(jiān)管規(guī)則是具有更好地穩(wěn)定性和連貫性的。這樣有助于構(gòu)建一個國家穩(wěn)健發(fā)展的金融體系。
第二，功能性金融監(jiān)管有利于促進金融創(chuàng)新。功能性金融監(jiān)管在面對金融創(chuàng)新產(chǎn)品時能夠依據(jù)其具有的主要功能來確定它的監(jiān)管機構(gòu)。這樣的監(jiān)管模式使得新型的金融產(chǎn)品不再游離于法律規(guī)范之外，而是受到了金融監(jiān)管。金融監(jiān)管機構(gòu)可以減少因監(jiān)管不力所造成的金融風險，這種情況就會促進金融創(chuàng)新，至少是不會阻礙金融產(chǎn)品的創(chuàng)新的。
第二，功能性金融監(jiān)管更符合成本-收益原則。在分析這一原則時，我們可以把金融監(jiān)管的成本劃分為三種：直接成本，守法成本和間接成本。直接成本是指在制定金融監(jiān)管政策本身時所花費的成本，又可以稱之為“行政成本”。這部分成本將為實施金融監(jiān)管政策所投入的硬件設施成本和對實施該金融監(jiān)管政策的監(jiān)管人員的培訓成本包括在內(nèi)。守法成本是指金融機構(gòu)為了履行金融監(jiān)管機構(gòu)指定的政策所需耗費的成本，如金融機構(gòu)為此多付出的管理時間、為此設立專門機構(gòu)的成本。間接成本是指從資金流向的角度看，由于監(jiān)管的寬松或嚴厲，限制被監(jiān)管者的活力或創(chuàng)新所造成的風險擴散，使整個社會福利水平降低的幅度�；谶@三方面的成本分析，功能性金融監(jiān)管可以對現(xiàn)有的金融監(jiān)管資源進行整合，有效提高對人力資源的利用，降低公眾對不同監(jiān)管機構(gòu)及其職責的識別成本，進而降低金融監(jiān)管的成本，提高金融監(jiān)管的收益。 三、我國實現(xiàn)金融功能監(jiān)管的條件
研究我國金融監(jiān)管的模式，一定要在我國特有國情的基礎上進行，不能只是在理論的層面上進行論證，因為任何一種制度的存在必有其存在的歷史和現(xiàn)實的依據(jù)，理論上得到充分論證的制度不一定優(yōu)越于正在被實踐的制度。我國現(xiàn)有的金融機構(gòu)性監(jiān)管模式存在一定的問題，功能性監(jiān)管對完善我國金融監(jiān)管具有重要的促進作用，但是我國現(xiàn)在仍然不具備實行功能性監(jiān)管的條件。具體說來，這些條件主要表現(xiàn)在以下幾個方面：
第一，我國金融業(yè)實行了混業(yè)經(jīng)營�；鞓I(yè)經(jīng)營是指商業(yè)銀行及其他金融企業(yè)以科學的組織方式在貨幣和資本市場進行多業(yè)務、多品種、多方式的交叉經(jīng)營和服務的總稱�；鞓I(yè)經(jīng)營作為選擇適用功能性監(jiān)管的一個前提條件，在我國的金融實踐中并沒有得到成功。金融控股公司作為混業(yè)經(jīng)營的一種模式，曾經(jīng)在20世紀90年代初期進行過嘗試。當時，我國的大多數(shù)商業(yè)銀行都不同程度地通過全資或參股證券公司、信托投資公司參與了證券和投資業(yè)務，尤其是1992年之后，不僅各家專業(yè)銀行，甚至是人民銀行各級分行都開始介入證券、股票、投資、房地產(chǎn)和保險等領(lǐng)域。但是實踐結(jié)果是，出現(xiàn)了金融秩序的混亂，金融系統(tǒng)內(nèi)部一系列腐敗行為滋生，最終以管理層提出實行嚴格的分業(yè)經(jīng)營和分業(yè)管理的政策結(jié)束了短暫的混業(yè)經(jīng)營實踐。隨著我國金融市場的國際化，金融業(yè)的混業(yè)經(jīng)營已然成為一種國際趨勢，但是我國現(xiàn)在仍不具備其條件。
第二，我國要建立與功能監(jiān)管相適應的法律體系。我國現(xiàn)有的金融法律主要為有各自的適用范圍。這些金融法律法規(guī)與我國金融分業(yè)經(jīng)營的模式相對應。如果我國要采用功能性金融監(jiān)管，這就意味著我國金融市場要經(jīng)歷一場系統(tǒng)性的法律改造工程，就要對我國的金融法律法規(guī)進行相應的調(diào)整和整合，如擴展對某些法律概念的理解以應對功能性金融監(jiān)管模式下不斷創(chuàng)新的金融產(chǎn)品。
第三，我國要具有更多、更具專業(yè)性的金融實踐和研究人才。我國應培養(yǎng)一批既懂得金融業(yè)務，又能洞悉資本市場運作規(guī)律，具有完善的金融知識和金融創(chuàng)新能力的高素質(zhì)金融人才，以期建立強大的金融人才市場。對于功能性金融監(jiān)管模式在我國的適用，需要具有金融知識的專業(yè)人士在綜合分析我國國情的基礎上進行理論上的論證，并提出具有前瞻性的建議。沒有前瞻性的政策不能得到長久實施。而且，在金融監(jiān)管政策實施過程中，也需要專業(yè)金融人士的智力支持。不管是對金融功能監(jiān)管政策的正確解讀，還是處理金融功能監(jiān)管中出現(xiàn)的問題，都離不開專業(yè)金融知識人士的指引。
金融業(yè)的混業(yè)經(jīng)營是一種國際趨勢，也是我國金融業(yè)進一步發(fā)展的一種理想狀態(tài)。在這種大背景下，我國現(xiàn)行的是與金融業(yè)分業(yè)經(jīng)營實踐相適應的機構(gòu)性金融監(jiān)管。機構(gòu)性金融監(jiān)管的弊端日益暴露促進了我國學者對功能性金融監(jiān)管的探索。但是，制度變遷是有路徑依賴性的，我國從機構(gòu)性金融監(jiān)管到功能性金融監(jiān)管不會是一蹴而就的，需要經(jīng)歷一個過程。等到我國金融業(yè)實行了混業(yè)經(jīng)營，建立了與功能性金融監(jiān)管模式相適應的法律體系，擁有了一大批具有專業(yè)知識的金融人才時，我國才具有了實行功能性金融監(jiān)管模式的必不可少的條件。
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[責任編輯 柯 黎]
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