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從機(jī)構(gòu)監(jiān)管到功能監(jiān)管的中國(guó)金融法制發(fā)展路徑
摘 要：近年來(lái)，我國(guó)金融業(yè)得到快速發(fā)展，金融監(jiān)管模式作為金融業(yè)健康發(fā)展的基礎(chǔ)和保障也日益受到關(guān)注。在分業(yè)經(jīng)營(yíng)的管理體制下，我國(guó)實(shí)行的是機(jī)構(gòu)性金融監(jiān)管模式。而實(shí)踐中，混業(yè)經(jīng)營(yíng)卻成為一種不可阻擋的趨勢(shì)，機(jī)構(gòu)性金融監(jiān)管的問(wèn)題不斷凸顯。因此，從我國(guó)金融創(chuàng)新背景下機(jī)構(gòu)性金融監(jiān)管出現(xiàn)的問(wèn)題著手，引出功能性金融監(jiān)管的優(yōu)越性，再?gòu)慕鹑跇I(yè)的混業(yè)經(jīng)營(yíng)、金融法律制度的變革以及金融人士的培養(yǎng)三個(gè)方面對(duì)我國(guó)實(shí)現(xiàn)功能性金融監(jiān)管模式的條件進(jìn)行闡述。
關(guān)鍵詞：金融監(jiān)管；機(jī)構(gòu)監(jiān)管；功能監(jiān)管；發(fā)展路徑
中圖分類號(hào)：D92 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2013）20-0265-02
我國(guó)金融體制和金融監(jiān)管制度的形成與發(fā)展，經(jīng)歷了幾十年的演變，演變過(guò)程大致經(jīng)過(guò)了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期、中國(guó)人民銀行統(tǒng)一監(jiān)管時(shí)期和機(jī)構(gòu)監(jiān)管時(shí)期這三個(gè)階段。但是我國(guó)現(xiàn)行的機(jī)構(gòu)性金融監(jiān)管模式在實(shí)踐中存在著一定問(wèn)題，功能性金融監(jiān)管逐漸進(jìn)入公眾視野。
一、金融創(chuàng)新背景下我國(guó)金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管出現(xiàn)的問(wèn)題
機(jī)構(gòu)性金融監(jiān)管模式的存在有其合理性，具體表現(xiàn)為以下兩個(gè)條件：第一，證券、保險(xiǎn)和銀行的業(yè)務(wù)具有明顯的區(qū)別，在監(jiān)管方面也理應(yīng)得到不同的對(duì)待；第二，證券、保險(xiǎn)和銀行實(shí)行嚴(yán)格的分業(yè)經(jīng)營(yíng)。只有這兩個(gè)條件存在，機(jī)構(gòu)性金融監(jiān)管才能很好地發(fā)揮作用，這時(shí)的金融產(chǎn)品是“你是你，我是我”。我www.szmdbiao.com國(guó)在建立金融體系的過(guò)程中，證券、保險(xiǎn)和銀行等業(yè)務(wù)存在明顯不同，對(duì)各個(gè)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管也是“分門別類”進(jìn)行的，因此我國(guó)實(shí)行了機(jī)構(gòu)性金融監(jiān)管。但隨著金融創(chuàng)新浪潮的推動(dòng)，金融功能實(shí)現(xiàn)的方式出現(xiàn)變化，金融產(chǎn)品的功能更是“你中有我，我中有你”。金融機(jī)構(gòu)的金融功能在金融創(chuàng)新浪潮的沖擊下，處于變化之中，金融機(jī)構(gòu)性監(jiān)管開(kāi)始出現(xiàn)問(wèn)題。
第一，金融監(jiān)管領(lǐng)域出現(xiàn)監(jiān)管真空或監(jiān)管重復(fù)�！皺C(jī)構(gòu)模式”監(jiān)管強(qiáng)調(diào)的是每一種類型的金融機(jī)構(gòu)都能夠在與它存在明確對(duì)應(yīng)關(guān)系的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管下進(jìn)行金融活動(dòng)。這種監(jiān)管策略形式上保證了每一個(gè)被監(jiān)管對(duì)象得到了監(jiān)管，防止了監(jiān)管漏洞的出現(xiàn)。但是在現(xiàn)實(shí)的金融交易中，尤其是在金融創(chuàng)新的大背景下，各個(gè)金融機(jī)構(gòu)之間的業(yè)務(wù)界限日益模糊，跨行業(yè)的金融創(chuàng)新產(chǎn)品層出不窮。傳統(tǒng)的做法已不能保證對(duì)這些金融創(chuàng)新產(chǎn)品進(jìn)行有力監(jiān)管。同時(shí)，實(shí)踐中金融創(chuàng)新產(chǎn)品的交叉現(xiàn)象使得各個(gè)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)難以共同參與、協(xié)商。如果某一個(gè)金融創(chuàng)新產(chǎn)品發(fā)展態(tài)勢(shì)較好，那各監(jiān)管部門對(duì)其監(jiān)管的狀態(tài)很有可能從互相推諉轉(zhuǎn)變?yōu)闋?zhēng)先恐后，對(duì)該金融創(chuàng)新產(chǎn)品的監(jiān)管則由監(jiān)管真空轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)管重復(fù)。
第二，金融監(jiān)管的風(fēng)險(xiǎn)由局限于各個(gè)行業(yè)趨向于整個(gè)金融業(yè)。在分業(yè)經(jīng)營(yíng)的條件下，各個(gè)金融機(jī)構(gòu)之間不存在業(yè)務(wù)交叉的關(guān)系，金融風(fēng)險(xiǎn)一般局限于各個(gè)行業(yè)內(nèi)部。但在金融創(chuàng)新產(chǎn)品浪潮的推動(dòng)下，金融業(yè)逐漸走向混業(yè)經(jīng)營(yíng)，金融風(fēng)險(xiǎn)伴隨金融業(yè)務(wù)的跨行業(yè)經(jīng)營(yíng)而潛伏在不同的金融行業(yè)之間。一旦這種新型的金融產(chǎn)品發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)，傳統(tǒng)的監(jiān)管模式并不能建立有效的應(yīng)對(duì)機(jī)制。這種情況極易誘發(fā)多個(gè)金融行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而引發(fā)整個(gè)金融領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)。
第三，機(jī)構(gòu)監(jiān)管會(huì)阻礙金融創(chuàng)新的發(fā)展。在傳統(tǒng)的機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式下，監(jiān)管機(jī)構(gòu)無(wú)法對(duì)跨行業(yè)的金融創(chuàng)新產(chǎn)品實(shí)施有效的監(jiān)管。金融創(chuàng)新產(chǎn)品作為金融業(yè)務(wù)領(lǐng)域的新生事物，它的成長(zhǎng)、發(fā)展必定會(huì)遭遇到現(xiàn)有力量的束縛。同時(shí)，金融監(jiān)管者主觀上厭惡風(fēng)險(xiǎn)，具有規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任的本性。在這種情況下，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的管理層大多會(huì)通過(guò)行政手段來(lái)限制金融創(chuàng)新產(chǎn)品的發(fā)展。
第四，機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式落后于我國(guó)的金融實(shí)踐，易引發(fā)金融機(jī)構(gòu)的道德風(fēng)險(xiǎn)。在金融創(chuàng)新產(chǎn)品日益涌現(xiàn)，金融監(jiān)管卻沒(méi)有與之相適應(yīng)時(shí)，金融機(jī)構(gòu)為追求自身利益的最大化，就會(huì)利用現(xiàn)有監(jiān)管機(jī)構(gòu)的漏洞實(shí)施損人利己的行為，增加金融機(jī)構(gòu)的道德風(fēng)險(xiǎn)。面對(duì)一種金融創(chuàng)新產(chǎn)品，原有的法律法規(guī)并沒(méi)有對(duì)金融機(jī)構(gòu)的各種義務(wù)作出明確規(guī)定；出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，金融機(jī)構(gòu)也能夠以法律沒(méi)有規(guī)定，甚至是自己也不清楚為借口來(lái)推脫責(zé)任。這種落后的金融監(jiān)管模式會(huì)加大金融機(jī)構(gòu)的道德風(fēng)險(xiǎn)，使得金融系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)也隨之加大。
二、功能性金融監(jiān)管的優(yōu)越性
針對(duì)金融觀點(diǎn)的缺陷，哈佛大學(xué)教授羅伯特·莫頓（Robert C·Medon）和滋維·博迪（Zvi·Bodie）于1993年提出功能觀點(diǎn)（functional perspective）。他們認(rèn)為，金融機(jī)構(gòu)的變化大于金融功能的變化，從金融功能的角度建立金融體系更能應(yīng)對(duì)未來(lái)金融發(fā)展的趨勢(shì)。與機(jī)構(gòu)性金融監(jiān)管相比，功能性金融監(jiān)管具有以下優(yōu)勢(shì)：
第一，功能性金融監(jiān)管能夠防止金融監(jiān)管“真空”和監(jiān)管重復(fù)。功能性監(jiān)管關(guān)注的是金融產(chǎn)品所實(shí)現(xiàn)的基本功能，并以此為依據(jù)確定相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)和監(jiān)管規(guī)則，從而有效地解決金融創(chuàng)新產(chǎn)品的監(jiān)管歸屬問(wèn)題。按照哈佛大學(xué)羅伯特·莫頓（Robert C·Medon）和滋維·博迪（Zvi·Bodie）的觀點(diǎn)，金融體系的基本功能的變化幅度和速度是遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于金融機(jī)構(gòu)的變化幅度和速度的。所以，在這種情況下，按照金融體系的基本功能建立的功能性監(jiān)管模式下的各項(xiàng)監(jiān)管政策和監(jiān)管規(guī)則是具有更好地穩(wěn)定性和連貫性的。這樣有助于構(gòu)建一個(gè)國(guó)家穩(wěn)健發(fā)展的金融體系。
第二，功能性金融監(jiān)管有利于促進(jìn)金融創(chuàng)新。功能性金融監(jiān)管在面對(duì)金融創(chuàng)新產(chǎn)品時(shí)能夠依據(jù)其具有的主要功能來(lái)確定它的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。這樣的監(jiān)管模式使得新型的金融產(chǎn)品不再游離于法律規(guī)范之外，而是受到了金融監(jiān)管。金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以減少因監(jiān)管不力所造成的金融風(fēng)險(xiǎn)，這種情況就會(huì)促進(jìn)金融創(chuàng)新，至少是不會(huì)阻礙金融產(chǎn)品的創(chuàng)新的。
第二，功能性金融監(jiān)管更符合成本-收益原則。在分析這一原則時(shí)，我們可以把金融監(jiān)管的成本劃分為三種：直接成本，守法成本和間接成本。直接成本是指在制定金融監(jiān)管政策本身時(shí)所花費(fèi)的成本，又可以稱之為“行政成本”。這部分成本將為實(shí)施金融監(jiān)管政策所投入的硬件設(shè)施成本和對(duì)實(shí)施該金融監(jiān)管政策的監(jiān)管人員的培訓(xùn)成本包括在內(nèi)。守法成本是指金融機(jī)構(gòu)為了履行金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)指定的政策所需耗費(fèi)的成本，如金融機(jī)構(gòu)為此多付出的管理時(shí)間、為此設(shè)立專門機(jī)構(gòu)的成本。間接成本是指從資金流向的角度看，由于監(jiān)管的寬松或嚴(yán)厲，限制被監(jiān)管者的活力或創(chuàng)新所造成的風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散，使整個(gè)社會(huì)福利水平降低的幅度�；谶@三方面的成本分析，功能性金融監(jiān)管可以對(duì)現(xiàn)有的金融監(jiān)管資源進(jìn)行整合，有效提高對(duì)人力資源的利用，降低公眾對(duì)不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其職責(zé)的識(shí)別成本，進(jìn)而降低金融監(jiān)管的成本，提高金融監(jiān)管的收益。 三、我國(guó)實(shí)現(xiàn)金融功能監(jiān)管的條件
研究我國(guó)金融監(jiān)管的模式，一定要在我國(guó)特有國(guó)情的基礎(chǔ)上進(jìn)行，不能只是在理論的層面上進(jìn)行論證，因?yàn)槿魏我环N制度的存在必有其存在的歷史和現(xiàn)實(shí)的依據(jù)，理論上得到充分論證的制度不一定優(yōu)越于正在被實(shí)踐的制度。我國(guó)現(xiàn)有的金融機(jī)構(gòu)性監(jiān)管模式存在一定的問(wèn)題，功能性監(jiān)管對(duì)完善我國(guó)金融監(jiān)管具有重要的促進(jìn)作用，但是我國(guó)現(xiàn)在仍然不具備實(shí)行功能性監(jiān)管的條件。具體說(shuō)來(lái)，這些條件主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
第一，我國(guó)金融業(yè)實(shí)行了混業(yè)經(jīng)營(yíng)�；鞓I(yè)經(jīng)營(yíng)是指商業(yè)銀行及其他金融企業(yè)以科學(xué)的組織方式在貨幣和資本市場(chǎng)進(jìn)行多業(yè)務(wù)、多品種、多方式的交叉經(jīng)營(yíng)和服務(wù)的總稱�；鞓I(yè)經(jīng)營(yíng)作為選擇適用功能性監(jiān)管的一個(gè)前提條件，在我國(guó)的金融實(shí)踐中并沒(méi)有得到成功。金融控股公司作為混業(yè)經(jīng)營(yíng)的一種模式，曾經(jīng)在20世紀(jì)90年代初期進(jìn)行過(guò)嘗試。當(dāng)時(shí)，我國(guó)的大多數(shù)商業(yè)銀行都不同程度地通過(guò)全資或參股證券公司、信托投資公司參與了證券和投資業(yè)務(wù)，尤其是1992年之后，不僅各家專業(yè)銀行，甚至是人民銀行各級(jí)分行都開(kāi)始介入證券、股票、投資、房地產(chǎn)和保險(xiǎn)等領(lǐng)域。但是實(shí)踐結(jié)果是，出現(xiàn)了金融秩序的混亂，金融系統(tǒng)內(nèi)部一系列腐敗行為滋生，最終以管理層提出實(shí)行嚴(yán)格的分業(yè)經(jīng)營(yíng)和分業(yè)管理的政策結(jié)束了短暫的混業(yè)經(jīng)營(yíng)實(shí)踐。隨著我國(guó)金融市場(chǎng)的國(guó)際化，金融業(yè)的混業(yè)經(jīng)營(yíng)已然成為一種國(guó)際趨勢(shì)，但是我國(guó)現(xiàn)在仍不具備其條件。
第二，我國(guó)要建立與功能監(jiān)管相適應(yīng)的法律體系。我國(guó)現(xiàn)有的金融法律主要為有各自的適用范圍。這些金融法律法規(guī)與我國(guó)金融分業(yè)經(jīng)營(yíng)的模式相對(duì)應(yīng)。如果我國(guó)要采用功能性金融監(jiān)管，這就意味著我國(guó)金融市場(chǎng)要經(jīng)歷一場(chǎng)系統(tǒng)性的法律改造工程，就要對(duì)我國(guó)的金融法律法規(guī)進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整和整合，如擴(kuò)展對(duì)某些法律概念的理解以應(yīng)對(duì)功能性金融監(jiān)管模式下不斷創(chuàng)新的金融產(chǎn)品。
第三，我國(guó)要具有更多、更具專業(yè)性的金融實(shí)踐和研究人才。我國(guó)應(yīng)培養(yǎng)一批既懂得金融業(yè)務(wù)，又能洞悉資本市場(chǎng)運(yùn)作規(guī)律，具有完善的金融知識(shí)和金融創(chuàng)新能力的高素質(zhì)金融人才，以期建立強(qiáng)大的金融人才市場(chǎng)。對(duì)于功能性金融監(jiān)管模式在我國(guó)的適用，需要具有金融知識(shí)的專業(yè)人士在綜合分析我國(guó)國(guó)情的基礎(chǔ)上進(jìn)行理論上的論證，并提出具有前瞻性的建議。沒(méi)有前瞻性的政策不能得到長(zhǎng)久實(shí)施。而且，在金融監(jiān)管政策實(shí)施過(guò)程中，也需要專業(yè)金融人士的智力支持。不管是對(duì)金融功能監(jiān)管政策的正確解讀，還是處理金融功能監(jiān)管中出現(xiàn)的問(wèn)題，都離不開(kāi)專業(yè)金融知識(shí)人士的指引。
金融業(yè)的混業(yè)經(jīng)營(yíng)是一種國(guó)際趨勢(shì)，也是我國(guó)金融業(yè)進(jìn)一步發(fā)展的一種理想狀態(tài)。在這種大背景下，我國(guó)現(xiàn)行的是與金融業(yè)分業(yè)經(jīng)營(yíng)實(shí)踐相適應(yīng)的機(jī)構(gòu)性金融監(jiān)管。機(jī)構(gòu)性金融監(jiān)管的弊端日益暴露促進(jìn)了我國(guó)學(xué)者對(duì)功能性金融監(jiān)管的探索。但是，制度變遷是有路徑依賴性的，我國(guó)從機(jī)構(gòu)性金融監(jiān)管到功能性金融監(jiān)管不會(huì)是一蹴而就的，需要經(jīng)歷一個(gè)過(guò)程。等到我國(guó)金融業(yè)實(shí)行了混業(yè)經(jīng)營(yíng)，建立了與功能性金融監(jiān)管模式相適應(yīng)的法律體系，擁有了一大批具有專業(yè)知識(shí)的金融人才時(shí)，我國(guó)才具有了實(shí)行功能性金融監(jiān)管模式的必不可少的條件。
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[責(zé)任編輯 柯 黎]
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